MOVIMENTOS
SOCIAIS, DEMOCRATIZAÇÃO E A CONSTRUÇÃO DE ESFERAS PÚBLICAS LOCAIS
Sergio Costa
Assim como uma cultura política
liberal não pode ser sacada, magicamente, da cartola, uma sociedade civil ativa
com uma rede de organizações voluntárias não pode ser simplesmente produzida.
Acreditar que a história podia ser fabricada foi uma ilusão da filosofia da
história. O poder administrativo não é o meio apropriado para o surgimento ou
até para a produção de formas de vida emancipadas. As estruturas comunicativas
do mundo da vida, por sua vez, só se modificam através do medium da
comunicação.
(J. Habermas)
As chamadas teorias da transição democrática1 constituíram, sem dúvida, um
dos filões mais profícuos da teoria social contemporânea nas duas últimas
décadas, tendo reunido, em seu bojo, uma vasta gama de estudos e diagnósticos
cuja qualidade acadêmica, vis-à-vis seus propósitos específicos,
permanece inquestionada. Não obstante, a ampla radiografia institucional dos
processos recentes de democratização na América Latina e em outras partes
orientada por tal abordagem parece ter subestimado aspectos importantes de tais
movimentos históricos, relegando a um segundo plano de análise dimensões e
atores centrais das transformações observadas.
Alguns autores (dentre outros, Alvarez, Dagnino e
Escobar, 1997; Avritzer, 1996) mostraram que as teorias da transição, ao
privilegiarem um conceito de democracia centrado unicamente na vigência de
"instituições" democráticas (eleições livres, direitos civis
garantidos, normalidade da atividade parlamentar etc.), confinaram o estudo da
democratização à esfera institucional, ignorando "o hiato entre a
existência formal de instituições e a incorporação da democracia às práticas
cotidianas dos agentes políticos" (Avritzer, 1996, p. 136). Para deslindar
os processos sociais de transformação verificados no escopo da democratização,
as investigações teriam, portanto, que penetrar o tecido das relações sociais e
da cultura política gestada nesse nível, revelando as modificações aí
observadas. Ao mesmo tempo, rompendo o véu do discurso institucional
universalista, esses estudos necessitariam debruçar-se sobre os padrões
concretos de relacionamento entre o Estado e a sociedade civil, analisando o
papel de atores como movimentos sociais, organizações não-governamentais etc.
para a operação de transformações em tais relações.
Se as teorias da transição apresentam problemas
que dificultam a compreensão apropriada dos processos de democratização a
partir dos diferentes níveis da topografia social em que eles se dão, a
bibliografia específica sobre os movimentos sociais tampouco preenche as
lacunas aí verificadas. Apenas alguns poucos trabalhos apresentam,
explicitamente, a preocupação de articular resultados de pesquisa obtidos com
uma reflexão abrangente, orientada na perspectiva da teoria democrática.
Vinculados, em geral, aos campos da Sociologia e da Antropologia, a maior parte
dos estudos disponíveis — muitos deles extremamente meritórios quanto aos
objetivos que almejam — pouco auxilia no debate acerca dos modelos de
democracia que estão sendo construídos e dos papéis desempenhados pelos
diferentes atores nas formas políticas emergentes.
Os demais trabalhos sobre movimentos sociais,
voltados para a investigação das formas específicas de contribuição dos novos
atores sociais à construção da democracia, acabam privilegiando,
paradoxalmente, a perspectiva institucionalista das teorias da transição (ver
Paoli, 1992). Nesse caso, não é surpreendente que seus autores clamem por maior
empenho institucional dos movimentos sociais ou enfatizem, como mostram
Alvarez, Dagnino e Escobar (1997, p. 21), "their inability to transcend
the local and engage in the realpolitik necessitated by the return of
representative democracy".
Ora, a contribuição dos movimentos sociais para a
democratização certamente não será aquela que cabe a atores como sindicatos ou
partidos políticos. Os movimentos sociais apresentam perfis organizativos
próprios, uma inserção específica na tessitura social e articulações
particulares com o arcabouço político-institucional. Ainda que não se pretenda
reacender a chama antiinstitucionalista que orientou muitos dos trabalhos sobre
movimentos sociais nos anos 80 (ver, por exemplo, Evers, 1984), parece
necessário reconhecer que as contribuições democratizantes desses movimentos
não podem ser enxergadas unicamente a partir das instâncias institucionais,
esperando-se deles o aperfeiçoamento dos mecanismos de intermediação de
interesses ou a renovação da vida partidária, minada em países como o Brasil
pelas velhas práticas autoritárias e pelos novos casuísmos. Suas possibilidades
residem precisamente em seu "enraizamento" em esferas sociais que
são, do ponto de vista institucional, pré-políticas. E é no nível de tais
órbitas e da articulação que os movimentos sociais estabelecem entre estas e as
arenas institucionais que podem emergir os impulsos mais promissores para a
construção da democracia.
Tal é a perspectiva que norteia o presente
trabalho. Nele procurar-se-á discutir, com base em estudo de caso comparativo
desenvolvido em três cidades de Minas Gerais, a construção, ao longo do
processo de democratização do país, de esferas públicas locais, sublinhando-se
o papel desempenhado pelos movimentos sociais e, de forma genérica, pelos
atores da sociedade civil, em suas conexões com os demais atores locais.
O estudo de esferas públicas locais no caso
brasileiro constitui tarefa tão promissora quanto ingrata. A inexistência de
uma tradição de estudos nessa área dificulta as analogias, as inferências e a
avaliação das possibilidades de generalização dos resultados obtidos nos
estudos de caso, impondo, ainda, a necessidade de elaboração de um marco
analítico-conceitual a partir de referências teóricas constituídas em outros
contextos e cuja possibilidade de transposição à situação brasileira necessita
ser avaliada em todas as suas fases.
O artigo constitui-se de duas partes: a primeira
apresenta os resultados da pesquisa de campo; na segunda parte procura-se
explorar os desdobramentos das constatações empíricas para a reflexão acerca
das inter-relações entre espaço público e democracia.
Abordagem
comparativa das esferas públicas locais2
As cidades mineiras de Uberlândia e Juiz de Fora
— com cerca de 370 mil habitantes cada uma — e Governador Valadares — habitada
por cerca de 230 mil habitantes —, alvos das considerações que se seguem,
apresentam como característica comum o fato de terem sido palco, nos anos 80,
de experiências administrativas do tipo participativo (sobre o conceito ver
Prates e Andrade, 1985). Desenvolvida no âmbito de governos peemedebistas que
ocuparam as prefeituras daqueles municípios no período de 1983 a 1988, a
prática participativa de governo revelou-se, em todos os três casos, indutora
de mudanças nos padrões de organização da população e nas formas locais de
intermediação de interesses sociais.
O principal instrumento de concretização do
projeto participativo foi, nas três cidades, o incremento das relações entre os
governos municipais e as associações de moradores (doravante AMs), às quais
foram garantidas — em substituição aos vereadores e "pessoas
influentes", às quais até então se recorria — o monopólio da representação
distrital e a interlocução privilegiada com as prefeituras. As AMs se tornaram,
na prática, porta-vozes competentes e reconhecidas para conduzir às agências
públicas municipais pleitos e questões de interesse dos seus bairros. Nos casos
em que o bairro não dispunha de uma organização de moradores (na ocasião de
implementação do projeto participativo, os bairros nessa situação constituíam,
em Governador Valadares e Uberlândia, a ampla maioria!), a prefeitura se
encarregava de "induzir" sua criação. Entenda-se como tal o envio ao
bairro de técnicos municipais encarregados de reunir a população local e
esclarecê-la quanto à importância das AMs para a concepção participativa de
administrar, prestando-se, ainda, assessoria jurídica e social no processo de
constituição das entidades.
Por meio dos Conselhos Comunitários, constituídos
pelas AMs e outras organizações associativas locais, abria-se às entidades de
moradores também a possibilidade de discussão de decisões administrativas mais
gerais.
Gradativamente, entretanto, a órbita das relações
governos municipais/organizações coletivas foi transformando-se, na maior parte
dos casos, num campo de interações complexas e ambíguas. As administrações
municipais passaram a diferenciar e hierarquizar as demandas que lhes eram
encaminhadas, atendendo somente os pleitos advindos das AMs cujos expoentes
prestavam efetivo apoio político ao grupo governante.
Do ponto de vista das AMs, percebe-se que o
processo de surgimento da maior parte das associações acarretou uma dinâmica
perversa de funcionamento das entidades. Antes de inserir-se na lógica interna
de processos sociais vividos nos bairros, a fundação das organizações de
moradores e seu envolvimento com o governo municipal integravam o projeto
administrativo de grupos político-partidários locais. Assim, as
recém-constituídas AMs, pouco consolidadas entre os moradores e premidas pelo
desejo de reconhecimento e legitimação pública, passaram a negociar diretamente
com as prefeituras melhorias urbanas para os bairros que formalmente
representavam. Com sua abnegada peregrinação pelas agências públicas, os
dirigentes e suas entidades, mesmo quando a reivindicação proposta era
atendida, agravaram seu distanciamento dos representados, sendo por eles
percebidos como "uma instância de poder mais próxima deles, localizada no
próprio bairro, mas sempre um poder exterior" (Alvarenga, 1991, p.
106; grifos meus).
Quando, a partir de 1989, novos prefeitos
assumiram os governos municipais, foram suspensas, nas três cidades, as
políticas participativas. Os vereadores voltaram a ser os principais
intermediários de interesses sociais no âmbito local e as AMs e os conselhos
comunitários perderam o status de interlocutores privilegiados dos
governos municipais.
A maior parte das AMs não conseguiu sobreviver a
tais mudanças políticas e acabou desarticulando-se. Apenas algumas poucas
entidades souberam transformar as reivindicações dos moradores em mote de
processos de fortalecimento de sua organização interna, informando e envolvendo
a população local nas campanhas desenvolvidas, estimulando a formação de
diferentes grupos de trabalhos para a condução de tarefas diversas e permitindo
aos moradores revezarem-se, efetivamente, na direção das organizações. De um
modo geral, constata-se que apenas tais organizações continuaram existindo
depois de abandonados os mecanismos participativos.
Os contextos empíricos visitados são marcados
ainda pela emergência concomitante de organizações da sociedade civil que,
diferentemente das AMs, dependiam com menor intensidade das respectivas
administrações municipais para a condução de suas campanhas. Refiro-me, dentre
outros, ao movimento negro e ao movimento de mulheres, que em Juiz de Fora
cumprem um papel político relevante, e aos movimentos dos "sem-casa"
e ambientalista, atores de significativa visibilidade pública em Governador
Valadares. Esses movimentos vinham tentando, em parte com sucesso, tematizar
publicamente, por meio da imprensa e de formas próprias de comunicação, questões
como a discriminação racial e de gênero, a falta de moradia, a degradação do
meio ambiente etc.
Em suma, na esteira de flutuações
político-institucionais e das mudanças verificadas nos perfis associativos das
cidades pesquisadas, operaram-se, ao longo do processo de democratização do
país, transformações substantivas nas esferas públicas municipais. Estas serão
examinadas a seguir, considerando-se quatro campos constitutivos da esfera
pública política local, a saber: o espaço vinculado à mídia, a esfera pública parlamentar
e estatal, a esfera pública associada aos grupos organizados e os espaços
públicos primários.
Estrutura e formas de operação dos media
locais
A estrutura de propriedade dos meios de
comunicação de massa locais reflete, em termos gerais, a concentração e o
favorecimento dos grupos políticos e econômicos consolidados no país como um
todo. Em todas as três cidades existem pequenos conglomerados locais que mantêm
sob seu controle diferentes formas de mídia (rádios AM e FM, televisões e
jornais) e cujas preferências e/ou filiações a determinadas frações
político-partidárias são facilmente reconhecíveis e nomeáveis.
As emissoras locais de televisão são, todas elas,
vinculadas ou filiadas a alguma das grandes redes nacionais (basicamente,
Globo, SBT e Bandeirantes); apenas uma pequena parte dos comerciais e alguns
poucos minutos das transmissões jornalísticas são produzidos localmente. O
setor radiofônico dedica, igualmente, pequena atenção às notícias locais. As
emissoras FM (freqüência modulada), algumas delas repetidoras locais de grandes
redes nacionais (Transamérica), seguem o padrão de programação predominante no
país, caracterizado pela oferta de entretenimento musical de fácil assimilação.
O noticiário fica confinado a uns poucos minutos da programação diária e
limita-se à reprodução de notícias de jornais e notas das agências de notícias,
prescindindo-se de qualquer tratamento redacional próprio. As emissoras AM
(ondas médias) transmitem um diversificado leque de programas de variedades e
entretenimento produzidos localmente, ainda que com poucos recursos técnicos e
financeiros. Esta programação privilegia, contudo, frivolidades culturais e
reportagens "amenas" (sorteios de brindes, jogos e adivinhações,
revelações de aspectos da vida privada de pessoas famosas etc.), dedicando-se
um espaço de tempo reduzido à transmissão de programas jornalísticos como
debates sobre questões políticas ou morais de relevo e produções informativas.
No campo da mídia impressa, as três cidades
pesquisadas contam com jornais diários de considerável expressão local.
Trata-se, basicamente, de órgãos operados por grupos empresariais locais e que
se mantêm através do mercado local de anunciantes e de assinaturas e da venda
avulsa de jornais. As chamadas publicações institucionais (editais de agências
públicas etc.) constituem, via de regra, uma importante fonte de receita para
os jornais locais.
Em sua operação, estes jornais adotam formas de
produção jornalística modestas, fugindo das investigações próprias e das
diligências dispendiosas. A pauta, em geral, é constituída a partir da
rádio-escuta, dos releases recebidos de órgãos governamentais ou de
outras organizações locais e dos telefonemas rotineiros dos editores com as
chamadas "fontes naturais de informação" — vereadores, secretários
municipais, empresários de renome etc.
Este tipo de organização da atividade
jornalística tem conseqüências importantes para a qualidade do noticiário
oferecido: as constrições observadas no processo da seleção dos temas tratados
leva a que os jornais locais tendam a desconsiderar os interesses não
organizados ou representados por grupos ainda não consolidados no plano público
local. Por outro lado, a proximidade geográfica do mercado de anunciantes e do
contexto social em que os fatos noticiados ocorrem representa um
constrangimento político óbvio para o exercício de um jornalismo crítico: os
veículos locais se vêem forçados a ajustar o "tom" da cobertura às
expectativas políticas daqueles que, com seus anúncios, garantem a sobrevivência
dos jornais. A importância das prefeituras locais na moldagem, via pressão
financeira, do tipo de noticiário produzido é particularmente destacável:
Em relação aos órgãos de comunicação, a gente sempre
soube que quando a prefeitura é mais generosa nessa carga de publicidade, é
claro que há uma boa vontade, isso sempre ocorreu [...]. Há uma certa
correspondência.3
As formas de exercício de influência política
sobre o conteúdo dos jornais locais não se limitam, entretanto, aos
instrumentos de ordem financeira. Freqüentemente os políticos locais valem-se
de suas redes pessoais de contato para forçar a cobertura favorável de seus
feitos. Nesse caso, não se dirigem aos jornalistas, autores da matéria, ou
editores: "vão diretamente ao dono do jornal, com o qual eles têm ligações
que a gente nem sabe quais são [...] e pedem a cabeça do jornalista".4 Outro instrumento utilizado
recorrentemente pelos políticos locais para atenuar a disposição crítica dos
jornais são as conversas em off, nas quais procuram conquistar a
simpatia pessoal dos jornalistas e editores e gerar um clima de confiança mútua
que traga constrangimentos para a publicação de notícias negativas.
A despeito de todas essas limitações impostas à
sua operação, constata-se que os meios locais de comunicação, acompanhando a
reestruturação da mídia nacional verificada desde o início da democratização do
país (ver Costa, 1997b), passaram por modificações importantes que os tornaram
veículos propulsores do processo de construção das esferas públicas locais.
Resumidamente, trata-se de três conjuntos de transformações:
1) Ampliação do espectro de questões cobertas
pelo noticiário. Quando se compara os jornais das três cidades analisadas numa
série histórica dos anos 80 até os dias atuais, salta aos olhos o crescimento
do número de notícias referentes aos movimentos sociais locais. Tal não pode
ser explicado, linearmente, pelo fortalecimento e diversificação da vida associativa
local. Noticia-se hoje, por exemplo, com muito maior freqüência que há dez anos
atrás, fatos relacionados com as AMs, ainda que elas desempenhassem na década
passada um papel político-institucional claramente mais significativo que nos
dias atuais. O maior interesse pelos movimentos sociais locais deve-se,
basicamente, a mudanças nas formas de atuação de tais atores e a transformações
no jornalismo, num nível mais geral. Os novos atores sociais têm buscado com
maior empenho formas públicas de atuação (realização de manifestações etc.),
procurando, ainda, implementar uma política de relações públicas (contato com
jornalistas, elaboração de releases etc.) adequada às condições de
produção do jornalismo local. Por outro lado, ao longo da democratização parece
ter-se verificado uma mudança substantiva na avaliação jornalística do valor
noticioso das ações dos movimentos sociais. Depois que alguns jornais de cunho
nacional e até a própria mídia internacional incluíram os movimentos sociais em
sua pauta jornalística, cobrindo sistematicamente as atividades desses atores
(participação em conferências internacionais, boicotes, demonstrações públicas
etc.) e as questões por eles tematizadas, os jornais locais voltaram também a
atenção para tais atores.5
2) Profissionalização da mídia. Ainda que os media
locais continuem, como se mostrou, vulneráveis a constrangimentos políticos
variados, verifica-se, nas três cidades investigadas, um processo de crescente
profissionalização dos veículos, com destaque para a mídia escrita. Entende-se
como profissionalização a tendência à orientação da seleção de temas (formação
das pautas) e do tipo de cobertura realizada por critérios estritamente
jornalísticos e não mais político-partidários. Constatou-se, em diversos
veículos, a preocupação, por exemplo, em contratar editores e, em menor escala,
repórteres formados nos grandes centros e pouco envolvidos com as disputas
comezinhas entre os políticos locais. Fica implícita nas iniciativas
implementadas a compreensão de que a projeção de uma imagem de independência e
espírito crítico é fundamental para assegurar a credibilidade e a legitimidade
pública dos veículos, fatores decisivos, a longo prazo, para o sucesso
comercial destes. O depoimento de um desses editores fornece uma boa medida das
transformações por que passam os veículos locais:
Recebemos queixa dos políticos, mas nossa reação é
considerar o fato. Um fato é um fato: se tiver relevância a gente dá, se não
tiver, a gente não dá [...]. Nosso alvo não é agradar políticos, de forma
nenhuma, nosso alvo é agradar o leitor.6
3) Expansão das atividades de prestação de
serviços. Verificou-se tanto na mídia eletrônica, quanto impressa, a ampliação
considerável, no período recente, dos espaços disponíveis para a
"prestação de serviços" à comunidade (programas ou colunas de
reclamações sobre serviços públicos, espaços para divulgação gratuita de
eventos das associações locais etc.). Ao buscar consolidar sua imagem como
"veículo da comunidade", os media locais visam fortalecer,
junto a seu público-alvo, o sentimento de lealdade e reciprocidade, assegurando
para si um público cativo, num mercado local regido pela concorrência
oligopólica entre os veículos existentes.
Esfera pública parlamentar e estatal
Refletindo conhecidas dificuldades estruturais do
sistema partidário-representativo brasileiro, fortemente caudatário e
dependente da "patronagem estatal" (ver Souza, 1988), os vereadores
locais, nos contextos pesquisados, concentram, tradicionalmente, seus esforços
na negociação direta com o executivo e na intermediação de demandas tópicas por
melhorias urbanas apresentadas por cidadãos individuais ou grupos organizados.
A atividade propriamente legislativa e a discussão de temas de alcance geral,
sem perspectivas de redundar no favorecimento imediato de seus respectivos
eleitorados, são, na prática, pouco valorizadas pelos edis.
Com isso, as funções ordinárias das câmaras
municipais só se tornam objeto de conhecimento público, atraindo atenções para
além de círculos políticos muito restritos, quando a imprensa local noticia os
projetos de leis e os encaminhamentos e propostas discutidos nas sessões
regulares.
A emergência de novos atores coletivos locais tem
contribuído, entretanto, para mudar tais formas arraigadas de operação dos
legislativos municipais. Mesmo que restrita aos momentos de votação e discussão
de projetos de seu interesse direto, a presença maciça de participantes de
movimentos ambientalistas, de negros, de mulheres, de moradores etc. nas
galerias das câmaras municipais, verificada recorrentemente nas três cidades
pesquisadas, transforma os legislativos, nessas ocasiões, num fórum que per
se — e não indiretamente, mediante a divulgação de suas atividades via
mídia — contém relevância pública. Assim, a valorização do legislativo como
espaço de luta política dos movimentos sociais tem ampliado a importância das
câmaras municipais como território constitutivo das esferas públicas locais.
Quanto à esfera pública estatal, verifica-se que,
entre as agências públicas dos diversos níveis de governo, são aquelas
vinculadas ao governo municipal as que, através da "publicização" de suas
atividades, das campanhas de divulgação e da publicação institucional de
editais, projetos, etc., apresentam a contribuição mais substantiva para a
formação do espaço público local. Há que se destacar, aqui, os esforços
empreendidos pelas "administrações participativas" pesquisadas. Elas
foram caracterizadas, especialmente em Uberlândia, por buscar extrapolar as
funções meramente homologatórias da comunicação oficial, construindo-se aí um
instrumento enfático de legitimação, pela via da justificação pública e do
convencimento argumentativo, dos governos locais. Conforme um dos prefeitos da
época, naquele contexto "a comunicação deixa de ser apenas uma guardiã da
imagem do governo [...], passou a ter um papel preponderante na formação do
senso crítico coletivo e [a ser] um elo de aproximação entre governantes e
governados" (Resende, s/d., p. 49).
Para assegurar a qualidade do "diálogo entre
governantes e governados", foram introduzidas efetivamente nas três
cidades, durante as gestões participativas, formas inovadoras de comunicação,
como programas radiofônicos diários (introduzidos em Governador Valadares) e a
produção regular de revistas e jornais próprios (Uberlândia e Juiz de Fora). A
criação dos Conselhos Comunitários, referida anteriormente, pode também ser
vista como uma tentativa de fomentar o surgimento de espaços públicos
paraestatais, incrementando a interlocução entre sociedade civil e prefeituras
municipais.
Depois de encerrado o ciclo da administrações
participativas, a comunicação oficial das prefeituras investigadas retornou ao
caminho conhecido dos releases distribuídos à imprensa e das campanhas
publicitárias, assumindo caráter puramente publicitário.
Espaço público vinculado aos grupos
organizados
Através de seu trabalho de relações públicas, dos
eventos públicos que promovem e dos instrumentos próprios de divulgação, os
grupos organizados contribuem de maneira expressiva para a construção das
esferas públicas locais. Há que se estabelecer, entretanto, uma segmentação
importante entre o diversificado conjunto de atores existentes, distinguindo-se
os movimentos sociais e outras associações da sociedade civil de grupos
estabelecidos de interesse, como a Associação Comercial e Industrial, em
Uberlândia, a União Ruralista, de Governador Valadares, e a Associação
Comercial de Juiz de Fora ou Governador Valadares. Os grupos de interesse,
independentemente da qualidade de seu trabalho de divulgação, sempre se
constituíram, para os jornalistas locais, em "fontes naturais" de
informação, sendo por isso consultados sistematicamente durante o processo de
elaboração das pautas dos media. Além do mais, estes grupos dispõem de
canais não públicos (redes clientelistas, acordos intramuros etc.) que fazem da
comunicação pública um instrumento político de importância apenas acessória
para a consecução de seus objetivos. Quanto aos atores da sociedade civil (para
sua delimitação teórica e empírica ver Costa, 1997c), poucos deles, e ainda
assim só muito recentemente, foram integrados ao círculo de informantes
regulares dos jornalistas; a maior parte depende de algum evento ou
acontecimento especial para atrair a atenção dos veículos locais de
comunicação.
De forma genérica, pode-se sistematizar os canais
de acesso dos atores da sociedade civil à mídia, nos contextos pesquisados, a
partir das possibilidades que se seguem:
1) Oferta de informações especializadas. Alguns
movimentos e associações civis tornaram-se, graças à sua competência em campos
de conhecimento específicos e crescentemente relevantes (questões de gênero,
problemas ambientais etc.), fonte importante de consulta da mídia local, à qual
faltam recursos operacionais para o levantamento próprio das informações ou
para a contratação de consultoria especializada. Com isso, representantes de
associações civis, como as organizações ambientalistas de Governador Valadares
e Juiz de Fora, têm aparecido com freqüência ascendente nos veículos locais de
comunicação, elucidando e comentando questões e problemas emergentes.
2) Utilização da mídia como "prestadora de
serviços". As associações civis utilizam os espaços abertos nos meios de
comunicação local à prestação de serviços para fazer seus comunicados e
divulgar seus eventos. Esses acontecimentos, por interessarem apenas ao círculo
restrito de pessoas vinculadas diretamente à entidade em questão, não
apresentam, na perspectiva dos jornalistas locais, um conteúdo noticioso
efetivo, nem seriam divulgados, não fosse o empenho dos media em se
fazerem reconhecer como "veículos da comunidade".
3) Produção de eventos espetaculares. Ao
organizar grandes manifestações públicas ou "intervenções simbólicas"
nos cotidianos visitados, os movimentos sociais tornam-se, invariavelmente,
objeto de interesse do noticiário local.7
4) Utilização dos conflitos de interesses entre
as elites locais. Como os meios de comunicação locais encontram-se,
majoritariamente, vinculados a grupos políticos específicos, observa-se, com
freqüência, que tais grupos colocam seus veículos de comunicação a serviço de
seus interesses nas disputas políticas locais. Tal transparece com clareza
naquelas situações em que o governo municipal é ocupado por um grupo rival. Os media
controlados por grupos adversários assumem, então, uma postura de oposição
e fiscalização ostensiva dos governantes locais, oferecendo, assim, às
associações locais a oportunidade para a divulgação de suas reivindicações e
queixas com relação à administração municipal.
Além do recurso à imprensa, muitos dos movimentos
sociais e associações civis investigadas dispõem de instrumentos próprios de
comunicação e divulgação. Estes podem apresentar diferenciados níveis de
elaboração e complexidade, indo desde os jornais murais afixados em locais de
grande circulação de pessoas até jornais impressos, de periodicidade regular.
Parece destacável, nessas formas próprias de comunicação, o caráter e a função
diferenciada que elas ocupam na dinâmica das organizações. Enquanto as
aparições na grande imprensa estão orientadas para a divulgação e,
eventualmente, exercício de pressão sobre políticos locais, os veículos
próprios de comunicação estão voltados, fundamentalmente, para o "público
interno": eles constituem, antes de tudo, instrumentos de formação
interna de opinião e de consolidação da legitimidade e reconhecimento das
associações junto a seus próprios participantes.
Espaços comunicativos primários
Apoiando-se em Augé (1992), Martin Barbero (1994,
p. 41) classifica os espaços sociais urbanos contemporâneos em dois
tipos-ideais opostos: os lugares antropológicos e os não-lugares. Ipsis verbis:
El lugar
antropológico és el território cargado de história, denso de senas de identidad
acumuladas por generaciones en un processo lento y largo [...] [El no lugar és]
el espacio donde los individuos son "liberados" de toda carga de
identidad interpeladora [...] Es lo que vive el comprador en el supermercado o
el passajero en el aeropuerto donde el texto informativo o publicitario lo va
guiando de una punta a la otra sin necessidad de intercambiar una sola palabra
durante horas.
A partir desta diferenciação, Martin Barbero
procura mostrar como, nas cidades latino-americanas, os lugares antropológicos
tendem rapidamente ao desaparecimento: tais paisagens urbanas teriam se
transformado numa mera colagem de não-lugares.
Quando se coteja as constatações de Martin
Barbero com os processos ocorridos nas cidades visitadas em nossa investigação,
percebe-se a necessidade de estabelecimento de distinções importantes. Os diferentes
espaços sociais que constituem os contextos pesquisados não podem ser tratados
como lugares antropológicos idealtípicos. Tais espaços de convivência foram
constitituídos no âmbito de um processo de urbanização acelerado e desordenado,
o qual não teria ainda permitido a transmissão, por gerações diversas, de um
acervo orgânico de valores e tradições territorialmente referenciadas. Ao mesmo
tempo, não se pode referir às cidades pesquisadas como conglomerados de
"não-lugares". À exceção de poucas partes geográficas bem delimitadas
do território urbano (os onipresentes shopping centers, ruas mais
movimentadas das zonas centrais etc.), nas quais pessoas anônimas circulam
indiferentes ao entorno social, observa-se situações cotidianas marcadas pela
ocorrência de uma comunicação interpessoal intensa e efetiva.
Sobretudo nos espaços de convivência constituídos
em torno dos locais de moradia observa-se a emergência de tais esferas de
sociabilidade vitalizadas, formando-se aí contextos de mediação entre, de um lado,
o mundo da intimidade e da família e, de outro, a cidade que se estende para
além dos limites do bairro. Não se trata aqui dos lugares antropológicos da
definição de Augé e Martin Barbero, constituídos pelo adensamento, num prazo
longo, das senhas culturais de identidade, mas de espaços de comunicação e
convivência e, sobretudo, de laços de envolvimento com o ambiente social e
territorial — reconstruídos, num curto espaço de tempo, no próprio cotidiano
urbano. A maior parte dos bairros periféricos nas cidades pesquisadas formou-se
nos últimos 40 anos, reunindo migrantes de proveniências variadas. Apesar,
entretanto, de apresentarem histórias de vida distintas e um legado de
tradições culturais com traços regionais discrepantes, estes migrantes constroem,
a partir das vivências comuns e das trocas de experiências em torno do
cotidiano na cidade, um novo território de referência, seu novo
"pedaço".8
Os espaços de comunicação interpessoal ancorados
nos locais de moradia apresentam níveis variados de complexidade. As formas de
interação mais simples são representadas pelo conhecimento superficial e pelos
encontros casuais e fortuitos nos pontos de ônibus ou nas filas de telefones
públicos, ocasiões em que os vizinhos podem se cumprimentar e trocar algumas
frases. Seguem-se formas duradouras de contato que podem estar vinculadas à
auto-ajuda (apoio emocional mútuo nos casos de problemas pessoais, revezamento
no cuidado das crianças etc.) ou à ocupação do tempo livre comum (visitas
domiciliares recíprocas etc.). Os encontros sistemáticos de grupos de amigos,
como os grupos predominantemente masculinos reunidos no bar da esquina ou as
turmas de jovens que freqüentam, nos finais de semana, a discoteca do bairro,
representam contextos comunicativos de nível organizativo um pouco mais
complexo. A estrutura organizacional mais elaborada, contudo, corresponde
àquela apresentada pelos grupos especializados funcionalmente e dotados de
alguma institucionalidade (encontros regulares com pauta predefinida etc.), que
vão desde os clubes de mães e os grupos de jovens, abrigados no âmbito das
atividades paroquiais, até as associações de moradores e outros grupos, de
emergência mais recente, dedicados ao tratamento de questões temáticas
específicas (grupos de mulheres, comissões de saúde e de educação formadas nos
bairros etc.).
Em alguns bairros das cidades pesquisadas, a
organização da população mostra continuidade e regularidade, fato refletido na
participação ampla e ativa nas associações de moradores e comissões temáticas
de trabalho e no engajamento dos moradores nas novas campanhas desenvolvidas.
Sustentando tal potencial de mobilização, observa-se a existência, nesses
bairros, de redes9 de
comunicação interpessoal estruturadas e disseminadas, as quais propagam e
reproduzem localmente as discussões e os argumentos articulados dentro dos
grupos organizados. Destaca-se aqui o papel de algumas pessoas que, com sua
militância múltipla, promovem o intercâmbio contínuo entre as diferentes
iniciativas existentes no bairro, mantendo vivos os germes da vida associativa
local. Muitas vezes, estas pessoas encontram-se inseridas também em redes
interbairros, transmitindo e reproduzindo as experiências associativas das
diferentes regiões da cidade. Tais pessoas constituem referências importantes
para associações cuja ação não está vinculada a uma base geográfica definida
(grupos de negros, ambientalistas etc.); são elas que garantem a difusão dos
temas e a adesão, no âmbito dos bairros, às campanhas desenvolvidas por tais
organizações.
Democratização e
construção de espaços públicos
De forma muito genérica, pode-se delimitar nos
trabalhos mais recentes duas formas distintas de tratamento da esfera pública
nas sociedades contemporâneas (ver Costa, 1997d).
A primeira abordagem caracteriza-se pela
centralidade conferida aos meios de comunicação de massa e pela ênfase na
impossibilidade de entendimento efetivamente comunicativo dentro da esfera pública.
Tratar-se-ia, em tal órbita, da disputa pelo controle do acervo de recursos
simbólicos disponíveis, já que é a eficácia na manipulação de tais recursos que
moldará as preferências — políticas, de consumo, estéticas etc. — das massas. A
forma-espetáculo teria, portanto, substituído os conteúdos e o publicitário
tomado o lugar do público.
Mesmo considerando que a esfera pública é um
fórum comunicativo aberto, estabelece-se, dentro dessa vertente, uma
diferenciação funcional rígida entre os porta-vozes de partidos, grupos
organizados, interesses econômicos etc. e os media, por um lado, e o
público (no sentido de platéia), por outro. Enquanto os primeiros são, em
última instância, os atores da esfera pública, o público, disperso e
atomizado, seria mero destinatário das mensagens, sem voz pública efetiva. Os
movimentos sociais emergiriam exatamente nesse hiato entre atores da esfera
pública e público; isto é, quando parte da platéia percebe que os temas que lhe
interessam não estão recebendo o tratamento adequado pelos "atores da
esfera pública", estes segmentos podem se organizar para buscar a atenção
pública para suas questões. Conforme tal visão, entretanto, a ressonância
pública dos problemas tematizados pelos movimentos sociais pouco depende dos
conteúdos efetivamente tratados — se correspondem ou não a reivindicações e
aspirações sociais latentes ou a padrões emergentes de moralidade etc. Tal
impacto deve ser tratado como resultado da habilidade dos movimentos em
manipular adequadamente os recursos comunicativos que possuem, produzindo, seja
mediante o recurso à espetacularização, seja por meio de um trabalho eficiente
de relações públicas, fatos com conteúdo noticioso (ver, dentre outros,
Neidhardt, 1994; Gerhards, 1993; Schmitt-Beck, 1990; no contexto
latino-americano, ver Garcia Canclini, 1990; Ribeiro, 1994).
A segunda abordagem distingue-se por estender o
foco de sua atenção para além da mídia, contemplando, como campos constitutivos
da esfera pública, os espaços de comunicação interpessoal, as redes informais
de intercâmbio etc. Vislumbra-se, assim, a possibilidade de ocorrência de
formas discursivas de comunicação10
dentro da esfera pública, relativizando-se a ação manipuladora dos media.
Não se trata de ignorar aqui os processos — que são empiricamente
iniludíveis — de espetacularização e conseqüente perda de substância
argumentativa da comunicação pública. Busca-se, entretanto, mostrar que tais
fenômenos não preenchem todo o "volume" da esfera pública. Persiste,
para além do espaço público transformado em mercado, um leque diversificado de
estruturas comunicativas e uma gama correspondente de processos sociais (de
recepção e reelaboração das mensagens recebidas e de interpenetração entre os
diferentes microcampos da esfera pública) cuja existência confere,
precisamente, consistência, ressonância e sentido ao espetáculo, ancorando-o,
novamente, no cotidiano dos atores. Na ausência de tais processos, as imagens e
mensagens, ainda que tecnicamente elaboradas e esteticamente empolgantes,
ecoariam no vazio, destituídas de substância e credibilidade (ver, dentre
outros, Habermas, 1990, 1992 e 1997; Keane, 1996; Arato e Cohen, 1994).
Mesmo que não se possa discorrer adequadamente
aqui sobre cada uma dessas formas de tratamento da esfera pública, parece
possível esboçar linhas para um diálogo entre os resultados empíricos
destacados anteriormente e o debate teórico.
Cotejadas com os resultados de campo levantados,
as contribuições reunidas na primeira forma de abordagem da esfera pública
referida revelam uma importância indiscutível para se descrever os processos
observados na superfície empírica dos contextos investigados, orientando a
identificação das "estruturas e funções" das esferas públicas
políticas locais. As cidades pesquisadas não constituem, definitivamente, um
cenário idílico povoado por formas de comunicação pública horizontais e por
possibilidades de intercâmbio e manifestação colocadas, democraticamente, à
disposição do conjunto de cidadãos. O privilégio de um conceito empírico de
esfera pública forçar-nos-ia, por isso, a reconhecer nas esferas públicas
estudadas arenas residuais (já que o "sal" da política municipal é
negociado em acordos intramuros, não públicos) dominadas pela ação manipuladora
dos diversos grupos de interesse e frações políticas locais. Para a consecução
de seus propósitos, tais elites locais não se limitam apenas à tentativa de
influenciar, de fora, os media; elas são, na maior parte dos casos, as
proprietárias mesmas dos veículos de comunicação e não hesitam em colocá-los a
serviço de seus interesses. Contempladas a partir de suas faces mais visíveis,
as ações dos movimentos sociais também se inserem perfeitamente nesse quadro
descritivo. Num certo sentido, tais movimentos buscam, como os demais atores,
instrumentalizar os meios de comunicação de massa locais para a divulgação de
seus pleitos e questões, pressionando, por essa via, o processo de formulação
de decisões e políticas públicas.
Tal imagem de uma esfera pública monocêntrica e
dominada, em toda sua extensão, pelos atores sistêmicos revela-se, entretanto,
incompleta e insuficiente quando examinamos, inspirados por aquela abordagem
teórica que atribui um mérito discursivo às esferas públicas contemporâneas, os
processos sociais situados para além do "comércio de imagens e
ilusões" que caracteriza a "dimensão manifesta" da esfera
pública. Não se verificou a existência, nos casos pesquisados, de uma barreira
entre uma platéia amorfa e atomizada, consumidora dos conteúdos publicados pela
mídia, e aqueles que seriam, de fato, os atores "produtores" da
esfera pública. A "platéia" não é formada de "espectadores"
isolados em seu privatismo, mas perpassada por redes comunicativas que,
operando na periferia de seu núcleo mais visível, também co-produzem a esfera
pública. Dentro de tais redes comunicativas, o "espetáculo" político,
transmitido pela mídia, é matizado e relativizado e só aí, então, é que seus
conteúdos são integrados aos cotidianos dos cidadãos individuais, orientando
suas preferências e guiando suas ações. Os atores do espetáculo, no seu esforço
de persuasão do público, não dependem, por isso, apenas dos recursos
"dramatúrgicos" de que dispõem, mas também da qualidade dos
argumentos apresentados (resultados concretos, projetos convincentes etc.). Não
é portanto, vale frisar, o espetáculo plástico que irá informar,
unilateralmente, as preferências dos cidadãos; os conteúdos racionalmente
refutáveis apresentados, depois de submetidos ao crivo analítico e crítico individual
e das redes interpessoais de comunicação, desempenham também papel relevante em
tal processo. Por outro lado, as redes comunicativas podem se diferenciar
funcionalmente, assumindo a forma de estruturas organizativas mais consistentes
e complexas (movimentos sociais, associações civis etc.), capazes de atuar
diretamente sobre o centro visível da esfera pública.
Quando se aprofunda o estudo, não mais a partir
de uma radiografia estática, mas do exame dos processos que se estendem desde o
início dos anos 80, de cada uma das quatro partes constitutivas das esferas
públicas locais investigadas, é possível identificar em todas elas
transformações importantes.
No que concerne aos media locais,
constatou-se que, malgrado a concentração de sua propriedade e a sua utilização
política — problemas que tenderam, no período estudado, antes a se agravar do
que a serem mitigados —, foram criadas possibilidades efetivas de divulgação e
comunicação para os novos atores coletivos. A abertura de tais canais pode ser
explicada, dentre outros fatores, pela necessidade de os órgãos de comunicação
locais se legitimarem diante dos "novos públicos" que emergem com a
democratização, buscando consolidar a imagem (não necessariamente verdadeira)
de imparcialidade, pluralidade e porosidade para as inovações sociais, condição
sine qua non para o sucesso comercial da mídia num contexto democrático.
Do ponto de vista da esfera pública ligada aos
grupos organizados, foi o campo relacionado aos atores da sociedade civil que apresentou
as modificações mais substantivas. Estes atores viram crescer
significativamente, no período estudado, sua presença naquele núcleo visível da
esfera pública, seja com aparições crescentes na mídia, seja, de forma menos
regular, por meio de sua participação nas arenas políticas institucionalizadas.
Esta maior visibilidade dos atores da sociedade civil correspondeu, em muitos
casos, à preservação e ampliação de suas estruturas internas de comunicação
(reuniões, veículos próprios de divulgação etc.) e esteve articulada,
dialogicamente, com os processos de transmissão e reprodução cultural
observados no interior dos espaços comunicativos primários.
Em outros casos, contudo, como no período de
vigência da "participação induzida", verificada nas "gestões
participativas", a presença de atores da sociedade civil (particularmente
as AMs) numa das regiões visíveis das esferas públicas locais, a saber, na
arena institucional da discussão de políticas públicas, apresentou-se
desvinculada dos processos comunicativos vividos na periferia dos núcleos
decisórios. Nesse caso, os atores mostraram-se extremamente vulneráveis a uma
institucionalização imobilizadora e aos mecanismos de cooptação política.
Passaram a ser reconhecidos pela população como meros apêndices da
administração estatal, um "poder exterior" nutrido
administrativamente e não pelos processos comunicativos de formação da opinião
e da vontade no nível das diferentes regiões da cidade. Parece valioso
relembrar que nem mesmo a ação sistemática das administrações municipais
participativas sobre o núcleo mais visível da esfera pública, mediante um
esforço publicitário consistente e duradouro, conseguiu "transferir"
legitimidade às organizações de constituição induzida administrativamente.
Estes desenvolvimentos empíricos apresentam,
ressalvadas as restrições impostas pela abrangência limitada dos casos
estudados, alguns desdobramentos políticos e teóricos a serem considerados.
Eles trazem elementos para uma reflexão acerca dos limites de um "projeto"
de democratização capitaneado pelo Estado e centrado, unicamente, nas
transformações das arenas institucionais.
São compreensíveis as angústias daqueles atores
políticos e daqueles cientistas sociais que, apercebendo-se da
"feudalização" do Estado pelos interesses privados e do solapamento
do conteúdo público das arenas representativas pelas práticas e acordos
intransparentes, apostam no "arejamento" da esfera pública mediante a
ampliação das competências institucionais dos "atores da sociedade
civil". Não obstante, a circunscrição da democratização da esfera pública
ao seu âmbito institucional (como faz, por exemplo, Genro, 1996 e 1997) pode
apresentar conseqüências políticas e analíticas danosas. Politicamente, ela
pode representar a indução ao surgimento de atores que, apesar de serem
formalmente delegados da sociedade civil, apresentam-se desvinculados dos
anseios e expectativas políticas da população. Reproduzirão assim, nas arenas
institucionais, sua lógica sistêmica, divulgando demandas constituídas no âmbito
estrito da própria organização.
Analiticamente, a redução da esfera pública à sua
dimensão institucional ofusca a visualização das regiões de articulação entre
os processos comunicativos de reprodução cultural e as formas de consolidação
institucional da democracia. Nesse movimento, os atores da sociedade civil são
transformados em atores intermediadores de interesses políticos, destituídos de
qualquer idiossincrasia sociocultural. Já não serão mais os co-responsáveis
pela tradução e transmissão para a órbita político-institucional dos anseios
difusos gestados nos interstícios do tecido social. Tampouco contribuirão,
agindo na direção oposta, para o enraizamento dos valores democráticos nas
"práticas cotidianas".
Com os olhos voltados para reflexões futuras,
talvez pudéssemos concluir, provisoriamente, parafraseando a epígrafe que abre
e, de certa forma, "guia" a presente contribuição: uma cultura
política pós-autoritária e uma sociedade civil ativa não podem ser simplesmente
fabricadas. O poder administrativo não é o instrumento apropriado para a
construção de formas de convivência democráticas. Elas só podem ser gestadas no
âmbito dos processos comunicativos presentes nos diferentes níveis da vida
social e que perpassam e conformam a esfera pública em suas variadas dimensões.
Os esforços — necessários e desejados! — de "tradução"
político-institucional de padrões político-culturais emergentes não podem, por
isso, deixar de observar o processo autônomo e socialmente difuso de
constituição desses padrões.
NOTAS
1 A expressão-síntese de tal perspectiva
teórica, para a qual a lista de referências bibliográficas é, conhecidamente,
interminável, continua sendo, por seu fôlego analítico e sobretudo por sua abrangência
empírica, o trabalho editado por O'Donnell, Schimtter e Whitehead (1986).
2 Esta seção baseia-se em pesquisa
financiada pelo Programa de Dotações Ford/Anpocs, concluída em junho de 1994, e
cujos resultados estão detalhados em Costa (1997a).
3 Entrevista concedida ao autor por um
editor de jornal em Juiz de Fora, fevereiro de 1994.
4 Entrevista concedida ao autor por um
jornalista e radialista em Uberlândia, março de 1994.
5 O processo da influência mútua entre os
media de diferentes níveis é conhecido entre os teóricos da comunicação
social como intermedia agenda setting. Nos últimos anos, em diferentes
países, os veículos de cunho mais progressista passaram a "pautar" as
questões de interesse dos movimentos sociais, com o que influenciaram,
paulatinamente, todo o espectro da mídia (ver Schmitt-Beck, 1990). No caso
brasileiro, o jornal Folha de S. Paulo desempenhou claramente, nos anos
80, o papel de pioneiro na introdução de temas na agenda jornalística que
depois não puderam mais ser ignorados pelos demais veículos.
6 Entrevista concedida ao autor por um
editor de jornal em Uberlândia, março de 1994.
7 Constituem exemplos de tais ações
espetaculares os "abraços" do rio Paraibuna, promovido pelo movimento
ambientalista de Juiz de Fora em 1988 (Tribuna da Tarde, 11/6/88, p. 6)
e da Câmara Municipal de Governador Valadares, promovido pelo movimento dos
"sem-casa" em 1993 (Diário do Rio Doce, 14/4/93, p. 3).
8 A expressão, nascida entre os próprios
atores sociais, tornou-se, como se sabe, categoria importante da Antropologia
urbana brasileira a partir de Magnani (1984; ver ainda Magnani e Torres, 1996).
A literatura mostrou, ainda, como tais espaços comunicativos se constituíram
também nas grandes metrópoles. Vale mencionar a dinâmica identificada por
Caldeira (1984, p. 120) na periferia paulistana: "A cada dia os moradores,
ao usarem e percorrerem o bairro, vão se apropriando deste espaço,
privatizando-o. Ele se torna, assim, um espaço familiar, qualificado, embora
não deixe de ser o exterior e o público com relação à casa".
9 O conceito de rede (usado no presente
trabalho como sinônimo indiferenciado de teia) é utilizado num sentido
estritamente empírico-descritivo. Ele não apresenta aqui o caráter analítico
que possui nas duas vertentes teóricas que, conforme detectou Scherer-Warren
(1995), têm se servido do conceito na abordagem dos movimentos sociais. A teoria
da mobilização de recursos estabelece a diferenciação entre recursos
societários e meios mobilizáveis para a organização de movimentos sociais. A
abordagem da teoria dos novos movimentos sociais distingue, por sua vez,
o "campo" dos movimentos sociais do conjunto da vida societária. Na
forma como são tratadas aqui, as redes representam, ao mesmo tempo, teias de
reprodução societária e fontes de constituição de novos movimentos sociais. Não
se trata, portanto, nos casos investigados, de "redes de movimentos
sociais", mas de redes de comunicação interpessoal que podem se
diferenciar funcionalmente, assumindo a forma de associações providas de certa
institucionalidade.
10 As formas de comunicação pública
discursivas são caracterizadas por Peters (1994, p. 65), em distinção às formas
homologatórias (de formato monológico) e agitatórias (os argumentos dos
interlocutores são desconsiderados), pelo seu conteúdo argumentativo. Na
comunicação pública discursiva, a aceitabilidade de afirmações, julgamentos e
reivindicações está fundada na apreciação dos argumentos que as justificam,
admitindo-se a possibilidade de entendimentos comunicativos efetivos que podem
levar até a revisões das posições iniciais.
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