A REFORMA NEGOCIADA:
o Congresso e a política de privatização (*)
Maria Hermínia Tavares de Almeida
Maurício Moya
A percepção do papel do Congresso brasileiro no processo de
reforma do Estado tem oscilado entre dois pólos. (1) De um lado, diz-se
que o Legislativo tem tido pouca ou nenhuma participação em um movimento de
transformação iniciado e capitaneado pelo Executivo, que impõe à sociedade e à
sua representação eleita a forma e o ritmo da mudança. De outro, diz-se que o
Congresso é o principal obstáculo às transformações tidas como necessárias à
estabilidade monetária duradoura, ao crescimento econômico sustentado e à
atenuação das desigualdades sociais. Assim, a imagem de um Congresso impotente
e avassalado pelo Executivo todo-poderoso disputa lugar com a visão de um
Executivo reformador, refém de um Legislativo inoperante porque excessivamente
fragmentado, indisciplinado e clientelista. Ambas têm em comum a convicção de
que a mudança das atribuições e das estruturas do Estado não apenas é desejável
e por isso mesmo urgente, como também seu conteúdo é conhecido.
Dessa perspectiva, o Brasil tem sido visto como um caso
destoante, comparado às experiências dos vizinhos latino-americanos, devido à
lentidão e à relutância com que aqui se têm desenrolado as chamadas reformas
orientadas para o mercado. A explicação para isso costuma ser buscada nos
obstáculos políticos inerentes a uma forma de presidencialismo de coalizão,
assentado em um sistema pluripartidário fragmentado, sem coesão
intrapartidária, e que ainda abriga uma elite movida antes por estímulos
materiais ou ganho político do que por compromissos programáticos. De forma
menos ou mais explícita, a falta de sustentação política estável do Executivo no Congresso é apontada como entrave à
reforma do Estado.
Este artigo põe em
questão as duas imagens convencionais das relações entre Executivo e Congresso,
a partir da análise de uma dimensão específica da agenda de mudanças: a
privatização das empresas e serviços públicos. (2)De um lado, sustentamos
que o Congresso até agora não impediu a reforma patrimonial do setor público.
De outro, tratamos de demonstrar que o papel do Legislativo não foi tampouco
irrelevante para a definição do marco institucional que rege a política de
privatização no Brasil. Se é verdade que o Executivo é o responsável pela
concepção do modelo de privatização em curso, bem como pela iniciativa de
levá-lo à prática, é certo também que o Congresso influiu no desenho da
fisionomia que veio a assumir.
A primeira parte do
artigo discute as explicações predominantes sobre as condições que favorecem as
reformas econômicas de mercado e sua inadequação para entender a experiência
brasileira. A segunda parte descreve brevemente o contexto institucional da
participação do Executivo e do Congresso na definição do processo de
privatização. A terceira parte expõe os dados sobre as preferências do
Congresso com relação à privatização de empresas e serviços públicos. A quarta
parte, enfim, discute a atuação do Congresso no que respeita à legislação sobre
privatizações.
As condições da reforma
A autonomia do Executivo
constitui a explicação canônica para o desencadeamento e a continuidade do
processo de reforma do Estado nos países de industrialização tardia. A
capacidade do Executivo - e de suas elites técnicas - de conceber e pôr em
prática estratégias de mudança, ao abrigo das pressões dos interesses
estabelecidos, tem sido percebida como a variável decisiva nos processos de
mudança econômica que aqui nos ocupam.
Haggard e Kauffman (1995,
pp. 156-9) argumentam que a centralização da autoridade do Executivo é crucial
para enfrentar três ordens de obstáculos políticos à reforma econômica: dilemas
de ação coletiva, conflitos distributivos e problemas advindos do horizonte de
tempo com o qual operam os responsáveis pelas decisões políticas. Em primeiro
lugar, os resultados das reformas são bens públicos gerando os problemas de
ação coletiva descritos por Olson (1965). Segundo, os custos da reforma tendem
a se concentrar enquanto seus benefícios são difusos. Em conseqüência, no caso,
os poucos prejudicados com a mudança organizam-se com mais facilidade para
tentar bloqueá-la do que seus muitos beneficiários - porque dispersos e porque
o benefício pode lhes parecer remoto. Por fim, mesmo quando visualizam ganhos a
longo prazo com a reforma, os políticos premidos pela agenda eleitoral tendem a
desvalorizar significativamente tais ganhos futuros em comparação com aqueles
proporcionados por estratégias de baixo custo político imediato.
Torre (1994),
acompanhando Evans (1992 e 1995), distingue a autonomia requerida para o
desencadeamento do processo de reformas da "autonomia inserida"
necessária à continuidade do esforço reformista por longo tempo. Para dar
início às reformas, o que se requer é capacidade de insulamento do Executivo em
relação aos grupos interessados na permanência do status quo. Aqui a
figura central é o próprio Presidente, apoiado em _ equipes técnicas
competentes e leais; de sua virtú depende a mudança da agenda governamental e o
começo da caminhada rumo ao novo equilíbrio entre Estado e mercado. Todavia, a
continuidade do processo depende da capacidade do Executivo em combinar a
preservação de sua independência com a construção de coalizões de apoio, a
partir dos interesses criados ou redefnidos pela própria mudança em curso. (3)
A literatura não deixou
de chamar a atenção para condições estruturais que favoreceriam os processos de
reforma orientada para o mercado. A profundidade da crise econômica a partir do
final dos anos 70 foi apontada como poderosa determinante da mudança da agenda
de políticas públicas rumo a novas relações entre Estado e mercado (Nelson,
1993; Whitehead, 1993; Waterbury, 1993). Ainda assim, a capacidade de
iniciativa autônoma do Executivo é sempre considerada essencial. Na verdade, a
crise econômica tornaria visível a impossibilidade de sobrevivência do modelo
de crescimento dirigido pelo Estado. Além do mais, criaria condições favoráveis
à autonomização do Poder Executivo (Torre, 1991; Waterbury, 1995).(4) Mas
ela seria também reforçada por arranjos institucionais permanentes e pelas
prerrogativas constitucionais capazes de aumentar o poder discricionário da
Presidência para iniciar políticas ou proteger o processo decisório das
pressões imediatas (Haggard e Kauffman, 1995, pp. 163-165).
A idéia de autonomia do
Executivo não oferece problemas do ponto de vista conceitual: é autônomo o
governante que "tem objetivos próprios e a capacidade institucional de
tomar decisões e executá-las" (Przeworski, 1995, p. 77). Não fica claro,
porém, o que seja "autonomia inserida" e no que ela se distinguiria
das condições normais de operação dos governos nas democracias antigas e
estáveis. A menos que se imagine que o governo não é senão o comitê executivo
dos interesses predominantes na. sociedade, alguma capacidade de iniciativa
autônoma e alguma sustentação político-parlamentar são traços típicos de todo
governo democrático que não esteja à beira do colapso.
Com ou sem
qualificativos, a autonomia do Executivo, na forma definida pela literatura,
não foi um ingrediente significativo no processo político brasileiro das
últimas duas décadas. Ao contrário, a longa transição para a democracia e a
democratização propriamente dita assinalaram perda importante da capacidade
presidencial em tomar e executar decisões com independência.(5) Todavia,
a ausência de um Executivo autônomo, nos moldes descritos acima, não impediu
que o processo de reforma do Estado tivesse início. O governo não deixou
tampouco de desempenhar o papel principal na definição da agenda das reformas e
no encaminhamento de seus passos concretos. (6) Parece ter contribuído,
isso sim, para que a mudança viesse se processando de forma lenta e negociada. (7)
Do ponto de vista
analítico, torna-se necessário levar em conta agentes e instâncias de
negociação, especialmente o Congresso, e buscar modelos que permitam entender
esse processo específico de reforma do Estado. Tsebelis (1995),(8)
tratando de pensar as condições em que políticas de mudança possam ter êxito,
propõe um modelo que toma em consideração a existência de "agentes com
capacidade de veto" (veto players), cujo número e natureza dependem
do contexto institucional. Na sua definição, trata-se de "agentes
individuais ou coletivos cuja concordância (por regra de maioria no caso de
atores coletivos) é necessária para a mudança do status quo". Eles
podem ser de dois tipos: institucionais - presidentes da República e câmaras
legislativas, nos regimes presidencialistas; e partidários, nos sistemas
parlamentaristas. A possibilidade de mudança é função do número de agentes com
capacidade de veto, de sua congruência (isto é, da convergência de suas
posições políticas) e da coesão interna de cada um deles. Segundo Tsebelis,
quanto maior o seu número, incongruência e coesão interna, menores as chances
de mudança. (9)
Trabalhando na mesma
direção, Immergut (1996) enfatiza a importância das regras constitucionais, do
sistema partidário e dos resultados eleitorais na determinação do número e da
localização de instâncias de veto (veto points). Diz ela:
Em suma, as normas constitucionais e os resultados eleitorais
criam diferentes limitações à capacidade do governo em implantar novas
políticas. Esses obstáculos políticos e institucionais orientam o processo
decisório por caminhos diferentes, em diferentes sistemas políticos. As
oportunidades de veto é que determinam se a instância efetiva de decisão será a
instância executiva, a arena parlamentar, ou ainda a arena eleitoral. Os
mecanismos específicos de veto determinam com precisão quais políticos ou
eleitores têm o poder de ratificar ou rejeitar as políticas propostas. (...) As
instâncias de veto não são entidades físicas, mas pontos de incerteza
estratégica, decorrentes da própria lógica do processo decisório. Até mesmo uma
pequena mudança nas normas constitucionais e nos resultados eleitorais pode
provocar mudanças na localização e na importância estratégica das instâncias de
veto.
Como, no Brasil, as
reformas econômicas e, em particular, a privadzação das empresas públicas não
podem ser explicadas pela decisão unilateral de um Executivo autônomo, o modelo
de Tsebelis/Immergut tende a ser de grande utilidade. Para tanto é preciso
delinear o contexto institucional que define as instâncias de veto e o número
de agentes com capacidade de veto, bem como as condições de
natureza política que influem sobre sua congruência e coesão.
O contexto institucional da privatização
No sistema presidencialista democrático e bicameral,
Presidência, Senado e Câmara são agentes cajá capacidade de veto está
constitucionalmente assegurada. O presidente não pode impar políticas
unilateralmente, mas deve enviar seus projetos à apreciação do Congresso. De
outra parte, os presidentes sempre têm alguma capacidade de veto sobre as
inciativas do Congresso. Entretanto, nem sempre esses jogadores com capacidade
de veto têm o mesmo poder.
Alguns estudiosos têm enfatizado que, no sistema de governo estabelecido
pela Constituição de 1988, são amplos os poderes da Presidência em comparação
aos do Congresso. Em seu estudo sobre as relações entre Executivo e Legislativo
em diversos sistemas de governo, Shugart e Carey (1992), trabalhando apenas com
os dispositivos constitucionais, distinguem entre poderes presidenciais
legislativos e não-legislativos. Os primeiros incluem poder de veto total ou
parcial sobre legislação vinda do Congresso, quorum elevado para sua derrubada,
autoridade de emitir decretos, poder sobre orçamento, exclusividade para
introduzir legislação sobre certas matérias e direito de propor referendos. Os
poderes não-legislativos abarcam a prerrogativa de formação e demissão do
Ministério, poder de dissolução da Assembléia e possibilidade de voto de
censura da Assembléia ao gabinete. Para cada uma dessas dimensões os autores
estabeleceram um índice que varia de zero (ausência de poder presidencial) a
quatro (poder presidencial máximo). Construíram a seguir um índice-síntese para
cada tipo de poder - legislativo e não-legislativo - e aplicaram-no a 35
países.
No que respeita aos poderes legislativos da Presidência, oBrasil
apresenta um índice elevado (9 pontos), inferior apenas ao do Chile da
Constituição de 1969 (12 pontos). Os poderes presidenciais expressos no índice
incluem: direito presidencial de veto total e parcial à legislação aprovada no
Congresso, com exigência de maioria absoluta para derrubá-lo; poder exclusivo
de emitir decretos; iniciativa de proposta orçamentária que o Congresso só pode
emendar para expandir gastos mediante indicação da fonte de novos recursos;
exclusividade para propor legislação sobre certas matérias, com direito amplo
de introdução de emenda pelo Congresso. Na mesma direção, Figueiredo e Limongi
(1994 e 1995) argumentam que, por razões constitucionais e políticas, o
Congresso é subordinado ao Executivo, que lhe determina a pauta e o ritmo de
trabalho.
No que respeita à política de privatizações, a iniciativa e o
predomínio legislativo do Executivo são incontestes. Até setembro de 1996, o
marco normativo da política de privatização de empresas públicas consistia em
volumosa legislação, assim distribuída segundo sua natureza e ano de
promulgação:
Esse conjunto inclui as
normas legais que regem a concessão de serviços públicos; a operação privada
dos portos; o Programa Nacional de Desestatização; aquelas que determinam a
inclusão de empresas no Programa ou a sua exclusão; as normas para utilização
das Notas do Tesouro Nacional e de créditos internos na compra de empresas e os
novos dispositivos constitucionais para a exploração dos serviços de gás
canalizado, ordenação dos transportes aéreos, aquáticos e terrestres; pesquisa,
lavra e aproveitamento de recursos minerais; exploração dos serviços de
telecomunicações e de petróleo e derivados. Desse conjunto, apenas uma lei - a
de número 8.987 - que regulamenta a concessão de serviços públicos, teve origem
no Legislativo (de autoria do então senador Fernando Henrique Cardoso).
A iniciativa legislativa
do Executivo não é uma deformação brasileira. Ao que tudo indica, é uma
tendência universal. Em particular, a iniciativa legislativa do Executivo em
matéria econômica tende a ser muito relevante e constitui a contrapartida da
existência de um Estado ativo.
Tsebelis (1995, p. 304)
afirma que o poder do governo em estabelecer a agenda do Congresso é
extraordinário. Em conseqüência, em
mais de 50% de todos os países, o governo introduz acima de 90% dos projetos de lei. Mais do que isso, aprobabilidade de êxito desses projetos é muito alta: mais de 60% passam com uma probabilidade superior a 0,9, e mais do que 85% com uma probabilidade superior a 0,8.
O que esses números não
especificam, argumenta ainda o autor, é a freqüência e o alcance com que o
Congresso emenda as propostas do Executivo ou as modificações por este
introduzidas antecipando as reações do Congresso. (10)
Antes de analisar a ação
do Legislativo no caso da política de privatização das empresas públicas
brasileiras, é preciso olhar com mais atenção as características que afetam seu
grau de coesão, bem como a congruência entre as suas posições e as do Executivo
no que diz respeito ao tema.
As opiniões do Congresso
A posição do Congresso
Nacional sobre a privatização pode ser avaliada com base nas informações de
três surueys com os parlamentares: dois realizados pelo Idesp, em 1991 e 1995,
com uma amostra das duas Casas, e uma pesquisa feita com todos os membros da
Câmara e do Senado, pelo Diap, às vésperas da reforma constitucional.
A Tabela 2 compara a
posição dos congressistas, entrevistados em 1991 e 1995, sobre a proposta
ultraliberal de reduzir as funções do Estado à segurança, educação e justiça.
Tomando a resposta "não concorda" como indicativa da adesão ao
intervencionismo estatal prevalecente (status quo), verifica-se que,
pelo menos desde 1991, essa é uma posição minoritária no Legislativo. Ou seja,
a maioria de seus membros, nos dois momentos em que foram entrevistados, era
partidária de alguma mudança na forma de atuação do Estado. Dos sete maiores
partidos com assento no Congresso, apenas em dois, somando cerca de 15% das
cadeiras na Câmara e 6% no Senado, a maioria ou a totalidade dos parlamentares
era a favor do status quo.
De outra parte, a tabela
revela um deslocamento do apoio a posições ultraliberais para posições mais
moderadas. Em 1995, nada menos de 50% dos congressistas entrevistados eram
partidários de alguma reforma não-extremada das funções do Estado. Esse deslocamento
traduz mudanças significativas de posição não apenas entre os
parlamentares dos partidos de direita e centro-direita - PDS/PPR/PPB, PFL e PTB - como
também entre as agremiações centristas - PMDB e PSDB.
Essa distribuição de preferências, que parece favorecer um
reformismo moderado, é compatível com as respostas dadas em entrevistas abertas
com lideranças de vários partidos, envolvidas no encaminhamento e debate da
legislação sobre privatização.(11) Exceto um ardoroso defensor da
empresa pública, todos os entrevistados revelaram uma atitude - mais pragmática
do que ideológica - favorável à privatização. Com efeito, mesmo na direita,
ninguém defendeu a superioridade intrínseca do mercado sobre o Estado. A
privatização era apresentada em termos pragmáticos em função da incapacidade
concreta e presente do Estado em continuar assegurando condições de
investimento e eficiência a suas empresas, devendo ele exercer um papel
regulador da prestação dos serviços públicos incluídos no programa cie
privatização. As entrevistas qualitativas e os três surveys, portanto,
não identificaram influência ideológica significativa do ideário neoliberal nas
posições favoráveis à mudança do papel do Estado na produção de bens e
serviços.
Não há informações que permitam reconstruir o processo de
mudança de atitudes e opiniões sobre o papel do Estado no período que vai da
Assembléia Constituinte até 1991. Mas, se a Constituição de 1988 cristalizou as
opiniões predominantes no Congresso, é inegável que em três anos a mudança foi
significativa. A experiência pessoal, profissional e política no setor
produtivo estatal ou na administração pública foi apresentada pelos
parlamentares por nós entrevistados, antes defensores do Estado empresário,
como a principal responsável pela sua conversão à idéia de privatização das
empresas públicas.
A distribuição das opiniões favoráveis à privatização,
entretanto, não foi a mesma para todos os setores da economia em que o Estado
atuava como empresário. Em certas áreas, como petróleo, rodovias e mesmo
energia elétrica, a intervenção do Estado parecia mais legítima do que na
petroquímica, siderurgia, navegação marítima e fluvial e serviços portuários,
aos olhos de uma porcentagem maior, ainda que minoritária, de congressistas. É
o que mostra a Tabela 4. Ela também evidencia um continuum de posições
pró-privatização, da direita para a esquerda, com elevada coerência partidária.
Em resumo, desde 1991, pelo menos, a retirada do Estado da
produção de bens e oferta de serviços, diretamente, contava com a simpatia de
cerca de 70% do Congresso Nacional. Essa inclinação favorável à privatização
era maior ainda quando se tratava da siderurgia e da petroquímica, por sinal os
setores que encabeçavam a lista de empresas privatizáveis do Programa Nacional
de Desestatização.
Ainda que a pesquisa de opinião seja um indicador precário da
tendência de voto dos parlamentares, submetidos a outras injunções políticas,
pelo menos sinaliza suas preferências pessoais. A distribuição obtida permite
afirmar, no que se refere à política de privatizações, que a congruência entre
o Legislativo e o Executivo; nos termos de Tsebelis, era significativa desde
1991. Ou seja, era reduzida a probabilidade de que o Congresso exercesse seu
poder de veto para bloquear a reforma patrimonial do setor público.
As pesquisas de 1991 e 1995 mostram também que o Congresso não é
um corpo coeso, ainda que as posições favoráveis a alguma alteração do papel do
Estado empresário quase sempre superassem 60%, quorum suficiente até para a
reforma da Constituição. Exceção feita ao período Collor, o ritmo moderado da
privatização talvez se explique antes pela falta de coesão do próprio Executivo
acerca do assunto do que pelo bloqueio do Congresso. (12)
A ação do Congresso
O ano de 1990 é um marco na política de privatizações com a
criação do Programa Nacional de Desestatização. Embora a questão já fosse
objeto da atenção governamental desde 1979, quando ogoverno Figueiredo
estabeleceu a Comissão Especial de Desestatização, somente no governo Collor a
privatização de empresas públicas passou ser tratada como parte do esforço mais
amplo de "reforma do Estado" e, nessa medida, ocupou lugar de
destaque na agenda pública. (13)
A partir de então, o arcabouço legal dessa política começou a
ganhar contornos definitivos e a atuação do Congresso nessa matéria tornou-se
mais significativa. Por ele passaram os principais dispositivos legais que
definem o programa brasileiro de privatização de empresas públicas e a
concessão de serviços públicos. O Congresso abrigou também uma CPI sobre as
privatizações, em 1993-94. Embora não viesse a ter conseqüências maiores sobre
os rumos da política de privatização, a CPI parece ter contribuído para
aumentar a visibilidade do tema nas duas Casas. Em 1995, o Congresso foi o
palco das mudanças constitucionais que alargaram os horizontes daquele
programa.
A análise da ação do Congresso em relação à privatização das estatais
confirma o padrão de relações Executivo versus Legislativo encontrado por
Figueiredo e Limongi (1994 e 1995). Os dados corroboram a idéia de que o
primeiro conduz o processo de reforma não apenas na fase de implementação, mas
na da criação de seu arcabouço legal. O Executivo deteve a iniciativa
legislativa e os projetos que dele se originaram tiveram uma taxa de aprovação
maior do que os do Legislativo. É o que mostra a Tabela 5.
Tomando em conta apenas as leis ordinárias (Tabela 5),
constatamos que 20 tiveram origem no Executivo e apenas uma - alei de
concessões de serviços públicos - foi proposta pelo Legislativo. Isso se deve
não apenas à liderança política do governo no terreno das reformas econômicas,
mas também à prerrogativa do Executivo em iniciar com exclusividade a
legislação sobre algumas matérias, entre as quais o estabelecimento de créditos
adicionais, e que constituem quase 2/5 da produção legislativa sobre a
privatização das empresas públicas aqui examinada.
O Quadro 1 dá uma idéia da tramitação das leis ordinárias por
autoria. Indica a ação do Congresso aferida em: transformação de medidas
provisórias em projetos de conversão; emendas apresentadas em comissões; e
alterações aprovadas em destaques de votação em separado.
A atuação do Legislativo pode ser melhor avaliada pela sua
participação na montagem dos três principais dispositivos legais que regem a
política de privatizações em sentido amplo: a lei 8.630, que define os
parâmetros para administração dos portos brasileiros; a lei 8.987, que regulamenta a
concessão de serviços públicos à iniciativa privada; e a lei 8.031, que estabelece os
contornos do Programa Nacional de Desestadzação e que, com algumas alterações,
fornece até hoje a moldura legal da política brasileira de privatização das
empresas públicas.
As duas primeiras tiveram longa tramitação, receberam número
significativo de emendas e foram objeto de extensa negociação entre Executivo e
Legislativo, da qual resultaram mudanças substantivas dos projetos originais.
Das três, a lei 8.031
foi a menos alterada durante a tramitação no Congresso. A NIP que
lhe deu origem suscitou um número significativo de propostas de mudança, acabou
recebendo dez emendas na comissão mista e cinco alterações resultantes de
destaque de votação em separado (Quadro 2). Algumas mudanças introduzidas pelo
Congresso foram, posteriormente, vetadas pelo presidente da República.
Sintomaticamente, as emendas introduzidas não se ocuparam da
lista de empresas incluídas no PND, exceto no caso daquela que proibia a
privatização do Banco do Brasil e do Instituto de Resseguros do Brasil. Na
verdade, da relação do PND faziam parte setores - siderurgia, petroquímica e
fertilizantes - cuja privatização, como se viu anteriormente, era objeto de
amplo consenso entre os congressistas.
No conjunto, o Legislativo tratou de limitar a participação
estrangeira na privatização; democratizar a composição da comissão diretora do
PND por meio da inclusão de representante dos trabalhadores; tornar mais
visível à opinião pública o processo de venda das empresas estatais; e finalmente,
assegurar a continuidade da participação do Congresso na definição das empresas
privatizáveis. Devido à prerrogativa de veto do Executivo, o resultado final,
todavia, significou a exclusão do Congresso da decisão sobre as empresas
públicas incluídas no PND e a reafirmação do comando do Executivo sobre o
processo de implementação das privatizações.
Conclusões
No sistema presidencialista, Executivo e Legislativo são agentes
com capacidade de veto. No Brasil, a Presidência dispõe de recursos institucionais
e de experiência intervencionista de muitas décadas que lhe asseguram
iniciativa e instrumentos de poder significativamente maiores que os do
Congresso. Mas este não deixa de ter capacidade de bloquear políticas.
No caso da política de privatizações, não cabe a menor dúvida de
que o Executivo não apenas constituiu a força propulsora do processo, como foi
basicamente sua a responsabilidade pela concepção do programa que, com cautela,
vem reduzindo a participação direta do Estado na produção de bens e prestação
de serviços públicos. O Congresso atuou sobre uma pauta que não foi por ele
definida. Mas sua atuação não foi irrelevante. Todo o arcabouço legal da
política de privatização foi discutido e negociado no Legislativo. De todo
modo, não cabe responsabilizar o Congresso pelo ritmo lento com que o Estado
vem se desfazendo de suas empresas. Até agora, o Parlamento não constituiu
obstáculo à realização desse capítulo da reforma econômica.
Finalmente, apesar das já citadas vantagens do Executivo, a explicação
do comportamento do Legislativo nesse processo não pode ser buscada na sua
subordinação ao ditames de outro poder.
Ela reside, isso sim, na distribuição de preferências dos
parlamentares, aproximando-os significativamente da agenda reformista dos governos
que se sucederam a partir de 1990.
NOTAS
(*) - Este texto é um resultado parcial da pesquisa As novas
fronteiras do Estado: processos de privatização em perspectiva comparada, que
conta com apoio do CNPq e da FAPESP. Os autores agradecem a Argelina Figueiredo
e Fernando Limongi por terem generosamente permitido utilizar o banco de dadas
do CEBRAP sobre produção legislativa; ao IDESP e ao DIAP pelo acesso às
pesquisas sobre opinião dos congressistas. Uma primeira versão do texto
beneficiou-se da discussão realizada no Grupo de Trabalho de Políticas Públicas
da ANPOCS, Caxambu, outubro de 1996, e dos comentários recebidos quando de sua
apresentação na Conferência Internacional "Division of powers as a
challenge in contemporary democracies", IUPERJ/IPSA, Rio de janeiro,
fevereiro de 1997. Os demais participantes da equipe do projeto - Alexandre
Sampaio Ferraz, Camila Teodoro, Edson Silva e Wagner Pralon - acompanharam e
discutiram todas as etapas do trabalho.
1. Reforma do Estado é entendida aqui em sentido amplo, que
inclui não apenas mudanças no aparato administrativo e no serviço público, mas
também a redefinição das atribuições do setor público e das múltiplas formas de
relação entre Estado e sistema econômico. Nesse sentido, ela se confunde com a
noção de reformas econômicas orientadas para o mercado. No texto, usamos
indistintamente os dois termos.
2. Com Butler, chamamos privatizaçào "a transferencia de
propriedade ou de encargos do setorpúblico para o privado por meio de: a) venda
de ativos; b) concessões de serviços; c) contratação de serviços; d)
fornecimento de fiança ou vale para aquisição do bem ou servido no mercado
privado" (apud Boschi, 1991, p. 32).
3.
"However, a strong executive is nos a reliable substitute for organized
party support that can provide cohesive legislative and electoral support
backing for the government's policy course. The building of such coalitions can
even be undermined sfstrong or insulated executives lack the incentive to
negotiate broader acceptance of theirpolicy agenda. Particularly where parties
are weak and legislative majorities unstable, executives risk increasing
isolation and diffitculty in sustaining reform" (Haggard e Kaufman,
1995, p. 165).
4. Waterbury
(1993), por exemplo, afirma que a passagem para uma política de reformas
econômicas orientadas para o mercado "... is nosso much a function of crumbling
blocking coalitions as it is ofeconomic crisis that disarms the defenders of
the status quo and numbs the populace at large to the specific hardships
engendered by specific reforme This combination of privileged interests
beggaring their neighbours in the quest to preserve specific entitlements and
the underprivileged consumed by the challenge of day-today survival affords the
leaders of the phase two reforme an opportunity to force through change even in the absence
of organized political support" (p. 158).
Sallum Jr. e Kugelmas (1993, p. 294) observam, com pertinência, que nos momentos de exacerbação inflacionária "...em nome da emergência econômica, em que a inflação é apontada como próxima, a Presidência ressurge poderosa sobrepondo-se aos demais centros de poder político e à sociedade, com decretos-lei e, depois de 1988, com medidas provisórias. Em todos esses casos a ilusão da Presidência imperial revelou-se efêmera, evaporando-se ao ressurgirem os índices elevados de inflação. No caso do Plano Collor, a ilusão foi mais forte, mas não menos enganadora. É que Fernando Collor, além de apresentar-se como salvador do país na emergência econômica, pode beneficiar-se da carga de legitimidade proveniente de sua eleição direta para a Presidência da República. Mesmo assim, à exceção do seu período inicial de governo, sua capacidade de condução foi aos poucos se estiolando e sua tentativa de reviver a Presidência imperial tem sido de pouca eficácia diante das barreiras interpostas pelos demais poderes da República".
Uma visão diferente, que enfatua a importância da autonomia do
período Collor para o lançamento das reformas está em Torre (1994).
5. Dizer que o Executivo carece de autonomia não equivale a dizer
que é destituído de recursos de poder. Como se verá adiante, a Presidência tem
prerrogativas e recursos de poder significativos e constitucionalmente
assegurados, também em matéria econômica.
6. Em outro trabalho (Tavares de Almeida, 1996) tratamos de
discutiu os condicionantes do processo brasileiro de reformas orientadas para o
mercado. Sobre o gradualismo das reformas, ver também Sola (1994, pp. 235-79).
7. A tradução deste artigo encontra-se neste número da Revista Brasileira
de Ciências Sociais (N.E.).
8. "The
logic of policy-making process is such that, fora particular change of the
status quo to occur, a number of veto players must agree on it. According to
this approach, only two characteristics of veto players matter the number of
veto players, their congruence and their cohesion. All other characteristics
are irrelevant, unless they affect these three. This approach does not
distinguish between presidentialism and parliamentarism, between bicameralism
and unicameralism, or between two party and multi -party systems. These
dichotomies do not affect policy stability in an unambiguous way, but rather
their combinations (as well as other variables) determine the tbree independent
variables of this study, which in turn affect policy stability" (Tsebelis,
1995, p. 315).
9. Sobre o tema, ver também Pessanha (199C).
10. Entre julho e agosto de 1990 foram realizadas oito
entrevistas com deputados federais do PFL, PMDB, PDT, PT e PCdoB que tiveram
posição destacada no debate congressual sobre as privatizações.
11. São conhecidas a hesitação do presidente Itamar Franco em
levar adiante as privatizações, bem como as divergências internas no governo
Fernando Henrique Cardoso sobre a velocidade e as formas adequadas da política
de privatização.
12. Na verdade, a necessidade de privatização de empresas
públicas, como parte do esforço em prol do equilíbrio fiscal, já aparece
mencionada no Plano Verão de 1988. Entretanto, somente no Plano Collor ela
surge plenamente como dimensão específica da reforma do Estado.
13. Essa interferência pode se dar de formas diversas que vão da
apresentação de emendas à Medida Provisória que se transforma, então, em
projeto de conversão; passando pela alteração do conteúdo do projeto de lei
durante a apreciação (apresentação de emendas, inclusão, exclusão ou alteração
de dispositivos); durante a votação (destaques para votação em separado); até à
manipulação do tempo de tramitação, que pode ser acelerado mediante pedido de
urgência ou retardado mediante pedido de "vistas".
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