A
DIMENSÃO SOCIAL DA CIDADANIA
Bryan R. Roberts
Introdução
O debate sobre a política
social na América Latina raramente focaliza as conseqüências de determinadas
políticas para a qualidade da cidadania numa democracia. Mas as maneiras
peculiares como essas políticas são postas em prática podem ter o efeito de
fomentar o clientelismo ou a manutenção da autonomia dos cidadãos. A extensa
literatura recente sobre a transição para a democracia na região também tem se
ocupado principalmente dos meios de garantir e consolidar direitos civis e
políticos, deixando de lado a relação entre estes e os direitos e as obrigações
sociais na construção da democracia. Há importantes exceções a essa lacuna dos
estudos, especialmente no Brasil (Velho & Alvito, 1996; Zaluar, 1994). Reis
(1996) chama a atenção para as inevitáveis tensões produzidas nas sociedades
democráticas entre uma concepção social e uma concepção individual da
cidadania, principalmente no que diz respeito às demandas contraditórias de
interesses coletivos e individuais. Observa o autor que, na América Latina, a
cidadania deve ser capaz de oferecer um fundamento para os dois tipos de
concepção, embora possa variar a maneira particular como tal fundamento é
construído, de uma sociedade para outra.
A natureza da cidadania
social afeta a qualidade da cidadania civil tanto quanto a da cidadania
política. Os status adquiridos pelos membros de uma comunidade, pelo costume ou
pela lei, em conseqüência de seus direitos/obrigações civis, políticos e
sociais, inevitavelmente invadem os limites uns dos outros. Às vezes, essas
invasões fortalecem a cidadania em todos os seus aspectos; às vezes,
privilegiam um aspecto em detrimento de outro; às vezes enfraquecem-na em toda
sua extensão. Uma cidadania civil fraca pode prejudicar o desenvolvimento da
cidadania política, mesmo quando existe democracia formal. Jelin (1996)
observou que uma efetiva transição para a democracia deve fazer mais que
desarticular as formas antidemocráticas de exercício do poder; deve mudar as
práticas e crenças das elites e das populações a respeito dos direitos e das
obrigações civis. No mesmo sentido, o desenvolvimento da cidadania social pode
ser usado pelas elites para evitar a extensão das cidadanias civil e política
(Mann, 1989). Assim, por seu impacto sobre a cidadania social, a política
social constitui um aspecto importante da cultura da cidadania em qualquer
sociedade, e suas conseqüências repercutem sobre os direitos civis e políticos.
Examinar essas conseqüências nos permite obter um quadro mais completo das
implicações de um determinado grupo de políticas sociais, que a simples
investigação da sua eficácia em relação aos ganhos econômicos dos
beneficiários.
Este artigo trata das
características que diferenciam a cidadania social das cidadanias civil e
política. Mas cidadania social não significa a mesma coisa em todas as
sociedades. Pode-se dizer que não existem padrões reconhecidos de cidadania
social, no sentido de um corpo de direitos e obrigações, já que estes tendem a
refletir os padrões de determinadas sociedades em determinados níveis de
desenvolvimento. Embora seja possível definir, com pequena margem de
discordância, um padrão geral de direitos políticos e civis, não se encontra o
mesmo acordo quando se trata, por exemplo, de estabelecer o nível de bem-estar
social a ser proporcionado aos cidadãos. Na verdade, conforme observou
Dahrendorf (1994), a importância da cidadania social está justamente em sua
capacidade de se ampliar e se redefinir à medida que os padrões da sociedade
mudam.
A análise das
características da cidadania social deve, portanto, se adequar a contextos
específicos. Este artigo focaliza a América Latina, onde os desafios são
particularmente graves. Se as cidadanias civil e política são hoje menos
questionadas do que dez anos atrás, o inverso vem se passando com a cidadania
social. A tensão entre interesses coletivos e individuais tem-se acentuado em
conseqüência das tendências econômicas, que exacerbam as necessidades sociais
ao mesmo tempo que diminuem a capacidade do Estado e da comunidade de
supri-las. A ênfase que vem sendo dada atualmente à liberalização dos mercados
e à austeridade fiscal diminui o papel do Estado como provedor de bem-estar
social e provoca, pelo menos de início, insegurança econômica. Processos
sociais de longo prazo, como a urbanização, a migração e a mudança dos padrões
de participação da força de trabalho, provocam uma lenta erosão dos meios
tradicionais de proporcionar segurança social por meio da família e da
comunidade. Além disso, como ocorre na Europa Central e Oriental, a experiência
anterior de cidadania social é muitas vezes percebida como contrária à
democracia e às liberdades individuais; é o que acontece, por exemplo, quando
educação, assistência médica e habitação são proporcionadas de cima para baixo
e criam dependência em relação às burocracias estatais.
A natureza da
cidadania social
Inicio a
discussão com uma referência à obra de T.H. Marshall, o primeiro a estabelecer
uma distinção sociológica entre as cidadanias civil, política e social e, ao
mesmo tempo, defendeu uma interdependência necessária entre os três tipos de
cidadania (Marshall, 1964 [1949], pp. 78-9). A cidadania civil é constituída
pelos direitos necessários ao exercício da liberdade individual, como liberdade
de ir e vir e liberdade de contratar (inclusive de firmar contrato de
trabalho), ou pelo direito de possuir propriedades, e é garantida pelo sistema
legal. A cidadania política é o direito de participar do poder político tanto
diretamente, pelo governo, quanto indiretamente, pelo voto. Faz parte das
instituições representativas dos governos local e nacional. A cidadania social
é o conjunto de direitos e obrigações que possibilita a participação
igualitária de todos os membros de uma comunidade nos seus padrões básicos de
vida. Como assinalou Marshall (id. ib., p. 78), a cidadania social permite que
as pessoas compartilhem da herança social e tenham acesso à vida civilizada
segundo os padrões prevalecentes na sociedade. As instituições mais
especificamente associadas a ela são, na opinião de Marshall, o sistema
educacional e os serviços de saúde e de assistência social.
Marshall dá ênfase ao que
lhe parecia uma contradição fundamental do desenvolvimento humano: de um lado,
a igualdade humana essencial, implícita na condição de membro de pleno direito
de uma comunidade, isto é, a cidadania; de outro lado, a desigualdade social
resultante das disparidades de poder e do funcionamento das economias de
mercado. O mercado ao mesmo tempo depende e reforça os direitos individuais,
como os direitos de propriedade e o direito ao trabalho, e, por isso mesmo,
fornece uma base para a expansão de uma cidadania civil que torna as pessoas
iguais perante a lei, independentemente do seu status. Mas, por outro lado, o
mercado gera disparidades de riqueza individual, destrói as solidariedades
comunitárias tradicionais que antigamente mitigavam a miséria, e aumenta a
insegurança econômica do indivíduo.
A extensão da cidadania
política soluciona parte dessas contradições entre a desigualdade criada pelo
mercado e a igualdade inerente à cidadania. Os desfavorecidos pelo mercado se
utilizam do voto e da organização política para reduzir as desigualdades
econômicas, por intermédio, por exemplo, da criação de impostos redistributivos
ou de uma legislação de proteção ao trabalhador. Contudo, Marshall dizia que as
cidadanias civil e política provavelmente só conseguiriam diminuir a
desigualdade de modo eficaz se os membros de uma comunidade compartilhassem um
padrão básico de vida e cultura. O exercício efetivo dos direitos civis e
políticos dos membros de uma comunidade exige que eles estejam livres da
insegurança e da dependência impostas pela miséria, pela doença e pela carência
de educação e de informação. Na visão de Marshall, entre esses padrões básicos
também se incluiria uma experiência compartilhada de educação, assistência
médica e demais serviços sociais. A experiência comum visava diminuir as
diferenças marcantes de status que poderiam se revelar no momento em que as
desigualdades de mercado fossem traduzidas em tipos radicalmente distintos de
atendimento médico ou acesso à escola, entre os ricos e os pobres.
Para Marshall, a cidadania
social constitui, então, um meio poderoso e indispensável de alcançar a
integração social diante das desigualdades criadas pelas economias de mercado.
Portanto, a cidadania social traz benefícios para as economias de mercado.
Criando igualdade de oportunidades e reduzindo as profundas e permanentes
diferenças de qualidade de vida entre os membros da sociedade, a cidadania
social os estimula a aperfeiçoar seus talentos e a empregar seus melhores
esforços, mesmo diante das disparidades de renda. Na perspectiva de Marshall, a
política social deveria se ocupar primeiramente de fazer o melhor uso possível das
aptidões de todos os membros da sociedade. Marshall não encarava a política
social como um meio de igualar rendas, ou mesmo de eliminar a pobreza. As
políticas sociais não seriam um subconjunto das políticas econômicas. A solução
da pobreza compete à política econômica, especialmente às políticas de emprego,
uma opinião que recebeu recentemente o apoio de Samuel Morley (1995) numa
análise da pobreza e da desigualdade na América Latina. É possível, portanto,
extrair do pensamento de Marshall um critério de avaliação da política social e
de sua contribuição para a cidadania: trata-se de saber se ela contribui ou não
para mitigar as profundas cisões no interior da sociedade pela eliminação das
desigualdades permanentes e auto-reproduzidas, fortalecendo e ao mesmo tempo
prestando assistência aos mais vulneráveis. Dentro dessa perspectiva, a relação
da cidadania social com a democracia e, daí, com os direitos civis e políticos,
é positiva e relativamente tranqüila. Como disse Marshall (1981, p.135), a
cidadania social proporcionada por uma política de bem-estar torna o
capitalismo suficientemente civilizado para coexistir com a democracia.
Esse modo de entender as
relações entre as várias dimensões da cidadania foi contestado em dois
aspectos. Em primeiro lugar, a extensão da cidadania social por intermédio da
provisão estatal criava conflitos com a ênfase na liberalização do mercado para
incentivar o desenvolvimento econômico, conforme o próprio Marshall reconheceu
ao analisar o declínio do welfare state na Grã-Bretanha em fins da
década de 70 e início da de 80. Em segundo lugar, a provisão de cidadania
social pelo Estado ameaçava as liberdades civis e mesmo as liberdades
políticas, por representar uma interferência direta na vida privada dos
cidadãos e por gerar uma dependência clientelista que diminuía a participação
dos cidadãos. As próximas seções examinarão essas questões, relacionando-as com
os dilemas defrontados pela cidadania social na América Latina.
Cidadania social e mercado
Esping-Andersen (1990, pp.26-9)
mostra que, nas democracias capitalistas avançadas, se desenvolveram três
modalidades diferentes de resolver a contradição entre a cidadania social e o
mercado. Ele distingue três tipos de regime de previdência social no
capitalismo avançado, de acordo com o grau em que a cidadania social reduz a
dependência do indivíduo em relação ao mercado de trabalho — ou seja, retira do
trabalho o caráter de mercadoria. Esses tipos de regime são: o liberal, o
corporativista e o social-democrata. No tipo liberal, a previdência social é
fornecida por mecanismos de mercado, como a aposentadoria privada e os planos
de saúde particulares, complementados por programas mínimos de assistência
pública destinados aos pobres. No tipo corporativista há um sistema estratificado,
pelo qual o Estado proporciona diferentes tipos e níveis de benefícios a
diferentes categorias profissionais, reservando-se à família muitas das funções
tradicionais de previdência. Por último, no tipo social-democrata há um sistema
universalista de provisão estatal, pelo qual todos os cidadãos fazem jus,
individualmente, a um elevado nível de benefícios.
Esses tipos de regime de
bem-estar social são o resultado de processos históricos opostos, quais sejam o
desenvolvimento orientado para o mercado, dos países anglo-saxões, e o
desenvolvimento centrado no Estado, dos países de capitalismo tardio da Europa
continental. A esses diferentes padrões de desenvolvimento se associaram
diferenças no processo de formação de classes, resultando em marcantes distinções
na maneira pela qual os países dos três grupos prestam e administram benefícios
de previdência. As coalizões de classe, favoráveis à prestação pelo Estado ou
pelo mercado, são cruciais na sustentação desses regimes. No modelo liberal,
somente um grupo marginalizado se beneficia da previdência pública, enquanto as
demais classes encontram no mercado sua única fonte de serviços sociais. Nos
outros dois modelos, fatores históricos levaram tanto as classes médias quanto
a classe operária a recorrer à previdência pública.
Esping-Andersen afirma que
os três regimes não só diferem nas soluções que oferecem às desigualdades de
classe na sociedade capitalista, como também constituem, por si mesmos,
sistemas de estratificação social, contribuindo direta e indiretamente para as
divisões e coalizões de classe. Assim, o modelo liberal tende a criar uma underclass
estigmatizada que depende da previdência pública, uma classe média
constituída pelos que dependem de sistemas de pensão, aposentadoria e
assistência médica fornecidos pelo mercado, mas subsidiados pelo Estado, e uma
classe alta que pode adquirir esses serviços no mercado. O modelo
corporativista acentua as diferenças de acesso à previdência de categorias
profissionais, com base em gradações de status e estilos de vida desses grupos,
e conquista a adesão das classes médias à provisão estatal. O modelo
social-democrata se baseia no compromisso da classe média com um sistema
universalista de provisão estatal não-mercantil, garantido por um nível elevado
de assistência básica e pela possibilidade de complementá-la com o pagamento de
contribuições adicionais.
Os três tipos de regime de
previdência social são importantes fatores na transformação das estruturas
ocupacionais do final do século XX e no surgimento de uma economia de serviços
— a chamada economia pós-industrial. Se, inicialmente, a formação do Estado de
bem-estar social correspondia à emergência de uma classe operária que
trabalhava em condições nas quais era importante a intervenção do Estado para
lhe garantir proteção no trabalho, essa classe desapareceu no mundo
desenvolvido e foi substituída por trabalhadores dos setores de serviços, a
maioria deles ocupada em atividades burocráticas, os empregados de ‘colarinho
branco’. Essa nova classe média é numerosa, educada, tem uma vida mais longa e
altas aspirações quanto a seus padrões de vida e de segurança. Suas demandas
são elevadas, e a questão política então é saber qual dos dois, mercado ou
Estado, tem melhores condições de atender satisfatoriamente a essas aspirações.
No regime social-democrata
de previdência social, que conta com um amplo welfare state, o Estado e
os serviços sociais contribuem com uma proporção considerável do emprego. No
regime liberal, a criação de emprego também se dá especialmente nos serviços e
nas categorias ligadas a profissões liberais e semiliberais, mas esse tipo de
emprego é menos dependente do Estado e está mais concentrado nos serviços ao
produtor e no entretenimento pessoal que no modelo social-democrata. O modelo
liberal cria maior número de empregos nos serviços não-qualificados que o
social-democrata, mas o nível do emprego nos serviços sociais prestados pelo
mercado é mais alto. O modelo corporativista é o que mais depende do emprego
industrial. Sua contribuição para a criação de novos empregos nos ramos de
serviços, principalmente nos serviços sociais, é pequena por causa da ênfase na
família como supridora de condições de bem-estar.
Os três modelos de
capitalismo providencial nos fazem lembrar, então, que existem maneiras
alternativas de implementar a cidadania social, mesmo nas economias avançadas.
A análise de Esping-Andersen também deixa claro que as políticas sociais não
são politicamente neutras. Elas estratificam as sociedades de diferentes modos
e servem de base a coalizões políticas de governo. Mais importante ainda é que
cada um desses tipos tem seu ‘calcanhar de Aquiles’ na manutenção do consenso
construído em torno do seu tipo particular de cidadania social. O tipo liberal
depende de que o mercado produza suficiente mobilidade social e suficientes
oportunidades de emprego para que a grande maioria da população seja atendida
pela seguridade social mínima prestada pelo Estado. Este intervém para
estimular o mercado, mas o faz à custa de grandes déficits nas contas públicas
e nas externas.
Não há nenhuma certeza de
que continuem sendo criados bons empregos em número suficiente para satisfazer
às aspirações de mobilidade. Nos Estados Unidos, os rendimentos da maioria da
população estagnaram nos últimos anos e a insegurança no emprego cresceu muito.
Além disso, a mobilidade social vem dependendo de que as sucessivas ondas de
imigração forneçam mão-de-obra para os postos inferiores de trabalho, enquanto
permitem a um bom número de imigrantes de levas anteriores ascender na
hierarquia ocupacional. Essa forma de mobilidade somente trouxe resultados
parciais para os afro-americanos, e pode vir a ser totalmente inútil no caso
das novas gerações de migrantes hispânicos (Wilson, 1994).
O tipo corporativista de
regime de previdência social depende da existência de baixos níveis de
participação econômica e de altos níveis de produtividade, pois, nesse caso, a
intervenção do mercado não estimula o crescimento do emprego. Assim, o
desemprego é provavelmente muito grande e as transferências do governo tendem a
gerar um desequilíbrio fiscal que impõe um aumento dos impostos; mas esse
aumento da taxação destrói o fundamento geral da adesão das categorias
profissionais de nível mais alto ao sistema previdenciário. O modelo
social-democrata depende do pleno emprego e da boa vontade de trabalhadores
predominantemente masculinos do setor privado no sentido de abrir mão de um
aumento dos seus salários reais — facilitando com isso a concordância dos
empresários com os altos impostos que sustentam os níveis de emprego do setor
estatal, no qual predomina a mão-de-obra feminina.
O caso latino-americano
Utilizar o
conceito de regime previdenciário na América Latina traz certas dificuldades.
Há uma grande variação histórica entre os países da região quanto à cobertura
da seguridade social e a prestação de serviços de educação e saúde, sendo que
os países de desenvolvimento pioneiro do Cone Sul dispõem dos modelos mais
antigos e mais abrangentes (Mesa-Lago, 1991; Filgueira, s/d; Huber, 1995).
Mesmo nos países que têm sistemas mais amplos não se encontram níveis de
seguridade social comparáveis até aos do tipo liberal — oregime de previdência social
no qual o Estado tem a menor participação. Apesar disso, é possível identificar
semelhanças genéricas entre a evolução dos regimes previdenciários da América
Latina e a dos países de capitalismo avançado. Até a década de 80, a prestação
de assistência e previdência social na América Latina se aproximava mais do
tipo corporativista, baseado nas diferenças de status ocupacional, reservando
boa parte da proteção ao âmbito privado da família e da comunidade. Os Estados
se utilizavam da extensão dos direitos sociais a categorias profissionais-chave
como um meio de consolidar o controle da elite (Mesa-Lago, 1978). Como sucedeu
nas monarquias autoritárias da Europa do século XIX, antecessoras dos regimes
corporativistas de previdência social das democracias capitalistas avançadas, o
Estado na América Latina era superdesenvolvido em relação à sociedade civil e,
em suas mãos, a cidadania social se transformou num mecanismo de consolidação
do poder autoritário (Mann, 1987; Flora & Alber, 1981; Roberts, 1996).
O regime previdenciário de
tipo corporativista não conseguiu se consolidar na América Latina. Seu
fracasso, assim como o do modelo de cidadania nele contido, foi apressado pela
fragilidade das coalizões políticas que o sustentavam. A independência e o
poder de barganha das categorias beneficiadas pela proteção estatal eram fracos,
em comparação com os grupos ocupacionais equivalentes na Europa. A maioria era
formada por funcionários do Estado ou empregados de empresas estatais cuja
posição foi se enfraquecendo à medida que, em toda a América Latina, as funções
do Estado foram sendo reduzidas pelas privatizações e pela descentralização. As
políticas vigentes em vários países da região, destinadas a desregulamentar os
mercados de trabalho para incentivar o investimento externo e o crescimento do
emprego, enfraqueceram os sindicatos do setor privado que apoiavam o modelo
previdenciário de tipo corporativista. Os empresários não têm mais interesse em
manter um sistema de previdência social caro, pois as vantagens que este lhes
proporcionava — o controle da força de trabalho em um mercado oligopolista — já
desapareceram. Além disso, apesar da considerável ampliação da cobertura
previdenciária, principalmente no caso dos trabalhadores urbanos, os setores
amparados pelo sistema continuam sendo uma minoria dentro de mercados de
trabalho dominados pelo trabalho informal, em grande número de países.
O modelo corporativista também
dependia da aquiescência de uma massa da população que recebia pouco, ou
nenhum, benefício. Isso se tornava possível porque, numa fase de intensa
mobilidade social, as pessoas trocavam o campo pela cidade e aí se estabeleciam
por conta própria, ou na atividade informal. Laços de parentesco e de
comunidade ajudavam os migrantes a encontrar trabalho e moradia, a cuidar dos
mais necessitados e até a providenciar boa parte da infra-estrutura de
desenvolvimento. Era essa a realidade que permitia aos Estados, em toda a
região, embora em graus diferentes, relegar às famílias e às comunidades o
encargo de prover condições de bem-estar, não obstante os problemas econômicos e
sociais trazidos pela urbanização e pela industrialização. Entre 1940 e 1980, a
mobilidade social ascendente provavelmente foi intensa em toda a América
Latina, num momento em que, tanto na mesma geração quanto entre gerações, se
verificava uma mudança do trabalho no campo pelo emprego manual e não-manual na
cidade (Roberts, 1995, Tabela 6.1). Nas áreas urbanas, o rápido aumento da
proporção de empregos não-manuais criou novas oportunidades de mobilidade entre
as gerações, e os filhos de migrantes puderam ter acesso à educação urbana e
conseguiram encontrar empregos em escritórios, lojas ou nos serviços sociais. O
período de mobilidade ascendente induzido pelas mudanças na estrutura
ocupacional provavelmente já passou, pois agora se tem notado uma desaceleração
na abertura de novos empregos na economia formal, e ao mesmo tempo um aumento
do desemprego aberto.
O momento atual corresponde,
portanto, à transição de um regime que não é mais viável para um novo modelo
que, por enquanto, ainda está indefinido. Restrições externas e internas nos
orçamentos estatais têm colocado os governos em toda a América Latina em grande
dificuldade para ampliar a cobertura previdenciária, a fim de atender às
necessidades da competição econômica no mercado mundial. O modelo que vem
emergindo é, por conseguinte, próximo ao do regime liberal, no qual o Estado
deixa de desempenhar um papel principal na prestação de assistência e proteção
social. Com medidas descentralizadoras, a provisão de serviços sociais se dá
por intermédio da cooperação e da participação financeira das comunidades
locais, com o auxílio das instituições sem fins lucrativos e pela introdução de
mecanismos de mercado como o auxílio-educação — educational vouchers (Cepal,
1995). Essas medidas dão ênfase aos programas destinados a assistir aos mais
necessitados e não oferecem cobertura universal.
Meios alternativos de prover
condições de bem-estar
Embora os
contornos de um novo regime de bem-estar social já estejam visíveis na América
Latina, é preciso analisar mais profundamente a maneira de colocá-lo em
prática. Há muita controvérsia e uma grande incerteza quanto ao equilíbrio
desejável entre a participação do Estado e a contribuição do mercado e das
associações voluntárias, ou da família e da comunidade. Para entender essas
questões é preciso partir da perspectiva da cidadania, a fim de pensar a
respeito dos dilemas inerentes à provisão de condições de bem-estar social.
Sugiro que esses dilemas sejam analisados em duas dimensões: de um lado,
considerando se a previdência social é definida como responsabilidade da
comunidade ou fundamentalmente privada; de outro, se ela toma como base o
indivíduo ou o grupo.
Direitos sociais e
responsabilidades são por sua própria natureza inerentes às relações sociais e
têm um caráter coletivo, que é diferente de direitos e responsabilidades
individuais associados à cidadania civil ou política. A moderna concepção
(liberal) da cidadania civil ou política se baseia no exercício individual de
direitos e obrigações (ver Beiner, 1995; Ignatieff, 1995; Pocock, 1995). A
propriedade privada é protegida pela lei, e esse fato é, em última instância, a
garantia dos indivíduos contra a autoridade arbitrária do Estado. O lar das
pessoas pode se tornar, quando necessário, sua torre.
A cidadania social, ao
contrário, depende muito mais da participação da comunidade. O exercício formal
ou informal dos direitos de cidadania social depende da participação ativa de
outros, para os quais esses direitos constituem obrigações. Os direitos sociais
são, em larga medida, direitos de receber ajuda dos outros, e as
responsabilidades sociais se referem a dar ajuda aos outros. Saúde e educação,
por exemplo, são ao mesmo tempo direitos sociais individuais e direitos que
beneficiam a comunidade como um todo. Além disso, a cidadania social depende
tanto da qualidade interpessoal dos serviços prestados e recebidos quanto dos
direitos e das responsabilidades formais.
A cidadania social depende,
então, da disponibilidade de relações sociais e de um certo sentimento de identidade
e obrigação comuns. Não é possível agir sozinho para obter serviços que são
basicamente coletivos, tais como condições adequadas de habitação, atendimento
médico ou auxílio em situações de grande urgência. Esses serviços são prestados
pelo Estado, ou então podem ser obtidos pela associação com outras pessoas que
tenham as mesmas necessidades. Mesmo quando é o Estado que presta o
atendimento, o indivíduo tem melhores condições de manter uma certa autonomia
perante a gestão que procede de cima para baixo se cooperar com outros na
organização de um lobby perante o órgão administrativo. Por essa razão, as
organizações comunitárias e as redes de assistência social estão no cerne da
democracia deliberativa.
É claro que, na ausência
dessas relações sociais de apoio, a cidadania social pode se tornar um meio de
controle por parte do Estado. É aí que a tensão entre a esfera privada e
comunal e a esfera pública se torna mais evidente. A origem da distinção entre
público e privado na cidadania moderna foi o ataque do mercado às formas
tradicionais de provisão de bem-estar social. Como observaram Fraser &
Gordon (1994), as demandas da unidade familiar por recursos baseados no
parentesco e na comunidade perderam força diante da individualização dos direitos
de propriedade e da liberação da força de trabalho de suas obrigações comunais.
O parentesco se tornou, em essência, uma esfera doméstica ou privada da
sociedade.
Nessas circunstâncias, a
família se coloca em oposição ao Estado e o privado se opõe ao público, como
esferas concorrentes na prestação de serviços sociais. O Estado providencia
esses serviços como parte dos direitos dos cidadãos, mas eles podem ser
privatizados em momentos de crise fiscal, porque a família e a comunidade
assumirão as tarefas sociais. O limite entre uma definição pública ou privada
de moral é flutuante, depende da ideologia dominante e pode ser modificado pela
ação política. Quando o bem-estar é visto como uma questão basicamente privada,
a ser resolvida no âmbito da família e da comunidade imediata, e não como um
assunto pertinente à atividade e à organização política, se impõe uma barreira
permanente à extensão da cidadania social (Turner, 1990, p.209).
A combinação das dimensões
público/privado e coletivo/individual dá origem a quatro modalidades
alternativas de prover bem-estar social (ver Quadro nesta página). Esses
resultados setoriais e suas respectivas políticas determinam o desenvolvimento
da cidadania social, pois as pessoas recorrem a mecanismos distintos de geração
dos serviços que desejam para si mesmas e para suas famílias. Com o tempo e a
variação das condições propícias, essa atividade pode alterar a concepção
predominante de cidadania.
No primeiro tipo as pessoas
enfrentam dificuldades que requerem uma solução comunitária, e esta é procurada
por meio da cooperação com outros em organizações voluntárias dedicadas a
melhorar a qualidade da habitação, da educação e das demais comodidades
urbanas. Isso corresponde a uma concepção participativa da cidadania, na qual o
bem-estar social, embora definido como responsabilidade pública, é controlado
diretamente, isto é, no nível local, por seus beneficiários. No segundo tipo o
fundamento da ação também é a cooperação baseada na unidade familiar, mas as
estratégias são privatizadas, destinadas a obter condições de bem-estar por
intermédio da assistência mútua na esfera da unidade familiar. Nessa situação,
as pessoas participam politicamente a fim de salvaguardar seus direitos civis e
seus interesses econômicos, mas quando o bem-estar dos membros da unidade
familiar é visto como responsabilidade particular da família, o sentido de
cidadania social se estreita.
O terceiro e o quarto tipos
se caracterizam por baixa participação da família ou da comunidade,
correspondendo a formas não-participativas de cidadania. O terceiro tipo é
aquele em que os indivíduos recorrem ao Estado ou a órgãos estatais de grande
poder, e estão em permanente contato com eles, mas carecem de apoio social e se
sentem impotentes para controlar os termos dessa relação. O conceito de
cidadania tem um conteúdo paternalista, pelo quais os direitos individuais à
proteção social são reconhecidos, mas estes são definidos de cima. O quarto
tipo — no qual os indivíduos adquirem serviços no mercado — corresponde, em sua
manifestação extrema, a uma negação da cidadania social como responsabilidade
coletiva.
Os limites da cidadania
social na América Latina
Embora reconhecesse
a existência de alternativas a um welfare state centralizado, Marshall
tinha poucas dúvidas quanto ao fato de que o Estado deveria ser o principal
responsável pela implementação de padrões de cidadania social. Seu pensamento
pode ser sintetizado nos seguintes termos: como o funcionamento do mercado, no
âmbito nacional e internacional, gera desigualdades econômicas e sociais,
somente uma instituição nacional e representativa — o Estado democrático — pode
agir em defesa do interesse geral. A mobilidade do trabalho e do capital
dificulta soluções puramente locais. Poderia ainda ser acrescentado que o
Estado nacional tem limites em sua capacidade de agir em defesa do interesse
geral, em virtude da internacionalização dos mercados e da emergência de blocos
comerciais e mercados comuns. Além disso, a moderna cidadania social se funda
numa infra-estrutura complexa e interdependente de serviços de saúde, educação
e previdência social. Essa infra-estrutura requer uma gestão competente e uma
coordenação de recursos que muito provavelmente as associações voluntárias ou
os mecanismos de mercado não podem garantir.
Essa concepção do papel do
Estado depende, porém, da existência de uma estrutura institucional que poucas
sociedades possuem: uma burocracia estatal eficiente e desinteressada, uma
sociedade civil forte e o respeito generalizado à lei. Além disso, a escassez
de pessoal treinado e a disseminação do clientelismo tornaram a história
recente da intervenção estatal nas questões sociais na América Latina tão predatória
quanto lenta, para citar uma expressão de Evans (1989).
Não é de estranhar,
portanto, que o papel do Estado na garantia da cidadania social venha sendo
atualmente tão questionado. Na América Latina, assim como nos Estados Unidos e
na Europa, o Estado é freqüentemente visto como uma fonte ineficiente,
demasiado burocrática e inerentemente autoritária de condições de bem-estar
social. Habermas (1995) vê nesse centralismo uma característica intrínseca da
cidadania social, afirmando que os direitos sociais, como os direitos civis de
propriedade privada, contribuem de modo necessariamente ambíguo para a
democracia. Constituem a base da liberdade individual e da independência
social, que favorecem o exercício efetivo dos direitos políticos. Mas também geram
uma burocracia previdenciária e um clientelismo que limitam a independência
política, enquanto os direitos de propriedade privatizam os interesses
políticos.
Entretanto, as outras três
formas de proporcionar bem-estar também exigem condições institucionais que
podem não ser encontradas na América Latina, e cuja eficácia pode variar de um
país para outro. Isso talvez seja mais evidente no caso do mercado, apesar de
sua crescente importância na manutenção dos fundos de pensão e na prestação de
serviços privados de saúde e educação. Os limites do mercado na provisão desses
serviços decorrem basicamente da pobreza e da desigualdade de renda. Se apenas
uma pequena parcela da população tem condições de adquirir serviços sociais no
mercado, então estes podem se tornar fatores adicionais de desigualdade, por
criar uma pequena camada privilegiada que monopoliza os melhores recursos de
educação e assistência médica. O fraco desenvolvimento dos mercados financeiros
significa que a intervenção e a supervisão do governo serão necessariamente
maiores nas áreas em que a presença do mercado vem se tornando mais usual, como
no caso de aposentadorias e pensões.
A mais grave limitação à
ação do mercado na provisão de serviços sociais está na situação do emprego na
América Latina. Mais que nos países de capitalismo avançado, a previdência
social prestada pelo Estado na América Latina se vincula ao emprego, e não a um
direito universal da cidadania. Os benefícios da previdência social têm sido em
grande parte custeados pelas contribuições das empresas e dos trabalhadores, e
não pelo imposto de renda. Uma conseqüência disso é a prática, tanto das
empresas quanto dos trabalhadores, de fugir ao ônus das contribuições
previdenciárias, recorrendo ao trabalho ‘sem carteira assinada’. Esse tipo de
emprego é mais comum nas atividades por conta própria e nas pequenas empresas,
cujas despesas operacionais são oneradas pelos encargos sociais e que correm
menos risco de ser apanhadas. Mas as pesquisas revelam que até as grandes
empresas empregam ilegalmente uma parcela de trabalhadores informais,
não-registrados (Roberts, 1989a). O desenvolvimento econômico desigual, tanto
na cidade quanto no campo, aumentou o contingente de trabalhadores sem
carteira, que corresponde a uma proporção considerável do emprego informal.
A reestruturação econômica
das duas últimas décadas tem acentuado essa tendência, contribuindo para
aumentar a parcela da atividade econômica realizada fora dos padrões do emprego
estável e da jornada integral (Marshall, 1987; Standing, 1988; Roberts, 1989b).
A população economicamente ativa inclui um número cada vez maior de
trabalhadores em tempo parcial e de mão-de-obra informal que não é protegida
pela legislação do trabalho, além de desempregados. A importância crescente das
formas de trabalho precário se baseia na mudança tecnológica e no caráter
interdependente da economia mundial, fatores que incentivam as empresas a
flexibilizar a utilização da mão-de-obra, com a exploração do trabalho por conta
própria e de pequenas empresas, além do emprego informal não-protegido pela
legislação, tanto nos países desenvolvidos quanto nos países em
desenvolvimento.
A crise que os pobres da
América Latina vêm enfrentando é conseqüência do declínio das oportunidades de
emprego formal em empresas médias e grandes, inclusive no setor estatal, num
contexto em que o emprego formalizado sempre foi o principal meio de acesso aos
benefícios sociais proporcionados pelo Estado. As taxas de desemprego urbano
cresceram rapidamente na América Latina durante a crise dos anos 80, chegando à
média de 8,9 por cento em 1985, mas caíram para 6,6 por cento por volta de
1987, e foram particularmente graves entre os mais educados e mais jovens (ILO,
1989, p.28). Na ausência de instrumentos públicos de proteção social, como o
auxílio-desemprego e a ajuda às famílias que vivem abaixo da linha de pobreza,
as pessoas terão de continuar recorrendo às mais diversas fontes informais de
renda para sobreviver.
As conseqüências da
liberalização do mercado também se fizeram sentir sobre a distribuição da renda
entre as famílias. Os ‘anos dourados’ das taxas de crescimento aceleradas — as
décadas de 50, 60 e 70 — foram substituídos, nos países desenvolvidos e nos
países em desenvolvimento, por um período de crescimento mais lento. Embora a
taxa de crescimento existente tenha permitido até recentemente um aumento da
renda per capita, o ritmo desse crescimento tem sido lento, se comparado com o
das décadas anteriores; além disso, a renda tem sido distribuída de modo
desigual.
Pesquisas realizadas no
México indicam uma tendência de diminuição da concentração de renda entre 1977
e 1984, mas logo em seguida houve um novo aumento (Cortes & Rubalcava,
1991). A ligeira queda da desigualdade da renda familiar no México no período
mencionado pode ser explicada pelo aumento do número de pessoas provenientes de
famílias pobres que ingressou no mercado de trabalho. Há limites, porém, para o
número de trabalhadores que as famílias podem colocar no mercado, principalmente
em países nos quais houve anteriormente uma queda da fertilidade e do tamanho
das famílias. Mesmo no México, o tamanho das famílias caiu rapidamente entre
1980 e 1990, contribuindo para reduzir o contingente de mão-de-obra liberado
pelas unidades familiares. Pesquisas sobre a força de trabalho urbana no México
mostram que as desigualdades de renda aumentaram sensivelmente entre 1987 e
1994 nas principais cidades do país, apesar de terem sido anos de crescimento
econômico (Oliveira, Roberts & Tardanico, 1996). As pesquisas também
revelam que, durante a crise de 1995, as famílias não conseguiram compensar a
redução da renda real com o aumento da participação de seus membros na força de
trabalho, em parte porque a queda da fertilidade contribuiu para o declínio do
tamanho das famílias. Assim, entre 1993 e 1995, a pobreza das famílias cresceu,
registrando-se uma queda de aproximadamente 20 por cento na renda familiar
real. O crescimento da desigualdade de renda nas cidades mexicanas tem sido
acompanhado pela expansão do emprego informal. Nas três principais áreas
metropolitanas do país, 57 por cento da população economicamente ativa estava
coberta pela previdência social em 1987, enquanto apenas 41 por cento dessa
população tinha a mesma cobertura em 1995. Entre os trabalhadores assalariados,
a porcentagem de cobertura caiu de 74 por cento para 58 por cento.
Em muitos países da América
Latina, uma minoria significativa — ou a maioria — da população está fora das
instituições do mercado formal; assim, tais instituições não podem constituir
mecanismos eficazes de garantia de um padrão básico de bem-estar. Além disso,
não é possível prever se esse numeroso contingente de trabalhadores que está
fora da economia formal apoiará ou não um regime de previdência social, e isso
dificulta a formação de coalizões estáveis de base ocupacional que assegurem a
permanência de determinado regime.
Família, comunidade e
associações voluntárias são, à primeira vista, instrumentos promissores de
desenvolvimento de um modelo de cidadania social menos centrado no Estado,
especialmente se levarmos em conta as tradições comunitárias de muitas regiões
rurais da América Latina, bem como a forte influência da religião sobre as
famílias e as comunidades. De fato, as relações familiares e comunitárias
constituíram bases fundamentais de apoio para a urbanização durante a fase de
rápido crescimento da região. Mas essas fontes informais de bem-estar social
têm importantes limitações, que precisam ser identificadas e pesquisadas.
O isolamento social da
família impõe restrições significativas à sua capacidade de suprir condições de
bem-estar. Em primeiro lugar, é preciso que ela funcione como uma unidade
coesa. A ideologia religiosa permite fortalecer esse aspecto, por acentuar o
papel da família como unidade principal de proteção e assistência. Mesmo nesse
caso, porém, a coesão também depende de a família ser uma unidade econômica,
como nas famílias camponesas ou nas empresas familiares, ou de o chefe de
família ganhar um salário que permita que sua esposa se dedique a cuidar dos
filhos e administrar a casa. Esping-Andersen considera essa combinação de
ideologia religiosa e salário familiar como uma das características do modelo
alemão de capitalismo providencial, que delega à unidade familiar muitas das
funções sociais. Em segundo lugar, é possível que as famílias se baseiem tanto
no conflito de interesses — entre pais e filhos, marido e mulher — quanto no
consenso. Mas as possibilidades de conflito se avolumam quando os modos
tradicionais de dividir responsabilidades e as ideologias patriarcais são
postos em questão pelo funcionamento do mercado, ou por modelos mais
independentes de identidade de gênero. Unidades familiares menores, a tendência
de os filhos viverem por conta própria mais cedo, esposas que trabalham fora,
tudo isso fez da família uma unidade menos consensual, à qual faltam os
recursos humanos necessários à provisão do bem-estar de seus membros.
Há muito tempo as pesquisas
têm chamado a atenção para o emprego de estratégias econômicas e políticas por
parte das famílias pobres dos centros urbanos na América Latina (Schmink, 1984;
Nelson, 1979; Gonzalez de la Rocha, 1986). Essas estratégias familiares são
comumente usadas pelas famílias pobres para defender seus interesses econômicos,
ou para garantir moradia e demais comodidades do meio urbano. Embora raramente
as estratégias econômicas contribuam para a organização coletiva, como
sindicatos ou cooperativas de produtores, as estratégias voltadas para o acesso
a serviços sociais se tornaram uma base para a construção de importantes
movimentos sociais, embora muitas vezes transitórios e desorganizados.
Hoje não é tão provável que
a mobilidade social seja vista pelas famílias como uma possibilidade real. Ao
contrário, têm-se acentuado as estratégias de sobrevivência, o que não deixa de
ser uma grande diferença em relação ao período que se estendeu até meados dos
anos 70, quando mudanças estruturais nas economias urbanas da América Latina
permitiram uma significativa mobilidade ocupacional. Essas estratégias de
sobrevivência freqüentemente incluem, até entre os mais pobres, uma tentativa
de manter os níveis de consumo anteriores. Embora a reestruturação econômica
torne mais difícil para as famílias pobres garantir alimento e assistência adequados
a seus membros, ela também põe em questão o estilo de vida e o tipo de economia
de consumo que se desenvolveu na década de 70, mesmo entre os mais pobres. Além
disso, as dificuldades impostas aos pobres foram acrescidas pela redução do
valor real da assistência pública, que vem acompanhando a reestruturação da
economia, quer seja no caso das transferências pagas pelo governo, quer seja na
qualidade dos serviços sociais prestados.
Duas tendências vêm
sobressaindo no período recente de liberalização econômica. Entre os pobres, o
recurso a estratégias econômicas voltadas para a sobrevivência. Essa tendência
exige consenso entre os membros da unidade familiar, mas, ao mesmo tempo, torna
difícil chegar a esse consenso. As famílias precisam ganhar mais, porém o
esforço necessário para isso tem aumentado consideravelmente, já que as
condições de trabalho se deterioraram. Porém, a ausência de uma regulação
eficiente, aliada aos baixos níveis de subsistência, indica que o mercado de
trabalho tem condições de absorver um número maior de trabalhadores, embora com
níveis mais baixos de remuneração. A família em que só uma pessoa ganha salário
— que sempre é mais um ideal que uma realidade, entre os pobres — tem-se
tornado uma forma cada vez mais rara de sobrevivência. O aumento do emprego
informal, já assinalado, trouxe duas conseqüências: de um lado, abriu um grande
número de oportunidades de trabalho que representam uma fonte complementar de
renda, mas insuficiente para sustentar uma família; de outro lado, aumentou
substancialmente a participação das mulheres no mercado de trabalho, inclusive
as casadas e com filhos pequenos (Garcia & Oliveira, 1994).
Esse fato, combinado com o
relativo declínio do valor do salário individual, observado há pouco, acarretou
um aumento do número de famílias nas quais há dois ou mais assalariados.
Escapar da pobreza depende da existência de duas pessoas que trabalham e
recebem salário na mesma unidade familiar. Essa mudança na relação das famílias
com o mercado de trabalho, aliada ao grande volume do desemprego aberto,
reforça as desvantagens do isolamento social e econômico. As famílias pobres
necessitam de fontes cada vez mais diversificadas de trabalho para seus
membros. As famílias chefiadas por mulheres solteiras são principalmente
aquelas em que os filhos têm idade suficiente para colaborar na renda familiar.
Vários estudos concluem que, recorrendo a essas estratégias, muitas famílias
conseguem evitar uma queda em seus padrões de subsistência (Gonzalez de la
Rocha, 1988 e 1991; Benería, 1991; Selby et al., 1990).
Contudo, há um aumento da
carga de trabalho imposta a certos membros da família, especialmente às
mulheres que as chefiam que, freqüentemente, além do trabalho remunerado têm de
se ocupar de todas as tarefas domésticas. As mulheres lideraram alguns dos mais
significativos movimentos de protesto organizados em Buenos Aires durante as
décadas de 70 e 80 contra o aumento dos preços, a escassez de produtos e a
favor dos direitos humanos (Jelin, 1986). Por outro lado, como os membros da
família dispõem de menos renda para gastar na aquisição de bens de consumo,
aumentam os conflitos em torno da escolha das prioridades de gastos. A
crescente importância das estratégias econômicas coletivas se contrapõe, porém,
a essas tendências para a individualização. As instituições que distribuem
alimentos para pessoas carentes ou desabrigadas — a ‘sopa dos pobres’ [soup
kitchens] — são um exemplo; o ressurgimento da chamada “economia de bairro”
é outro (Friedmann, 1989; Valdes & Weinstein, 1993; Blondet, 1991).
A importância crescente das
questões econômicas na preocupação das famílias tem de certa forma restringido
a relevância das questões sociais, pois comer se tornou uma prioridade das
famílias pobres e as pessoas têm menos tempo para gastar com as organizações de
bairro ou de vizinhança. Gonzalez de la Rocha et
al. (1990)
observaram que a crise no México acabou privatizando os assuntos de interesse
das famílias. Além disso, a urbanização entrou numa fase de consolidação,
havendo menos possibilidades de ocupar terras por invasão e construir moradias
por conta própria. O aluguel se tornou a forma predominante de posse de uma
moradia entre os pobres, mesmo nas áreas de invasão de posseiros, o que
distanciou ainda mais o interesse pelos problemas da vizinhança e a capacidade
das famílias para resolver seus problemas por iniciativa própria.
O mercado também teve o
efeito de limitar a capacidade das comunidades locais de oferecer serviços
sociais. Nos países de capitalismo avançado, a ocupação comum deu origem a
fortes laços comunitários dentro das cidades, especialmente nos lugares em que
essa ocupação criou estreita interdependência, como no caso das regiões
mineiras e dos grandes centros monoindustriais. Interdependência até certo
ponto semelhante pode se fundamentar na origem étnica, como ocorre nos guetos
étnicos espalhados pelos Estados Unidos. Mas o desenvolvimento econômico
introduz uma divisão econômica e social nas comunidades rurais e urbanas, o que
acaba enfraquecendo a localidade como base de coesão e fonte de serviços
sociais. Os estudos de comunidade na América Latina têm chamado a atenção, por
exemplo, para as desesperadas tentativas individuais das famílias que, para
arranjar um meio de ganhar a vida, terminam por enfraquecer o papel da
vizinhança como base de uma organização coletiva (Eckstein, 1990; Tironi, 1987;
Caldeira, 1984). Interesses externos, como o crime organizado, os grupos
religiosos ou a mídia globalizada, representam hoje estímulos mais poderosos à
divisão e à individualização que no passado, jogando parentes e vizinhos uns
contra os outros, assim como os jovens contra os membros mais idosos da
comunidade. Zaluar, por exemplo, afirma que processos desse tipo destruíram a
cultura comunitária das favelas do Rio de Janeiro (Zaluar, 1996).
Seja como for, o padrão
atual de mobilidade espacial na América Latina impede que a comunidade local se
torne uma fonte estável de provisão de serviços de bem-estar. O processo de
reestruturação econômica atualmente em curso tem contribuído para a grande
volatilidade dos mercados de trabalho urbanos, provocando migrações, já que
algumas empresas reduzem a mão-de-obra para aumentar sua competitividade,
enquanto outras fecham as portas devido à concorrência de produtos importados
mais baratos. A liberalização do comércio internacional produz efeitos
semelhantes na área rural, pois a importação de produtos alimentícios
enfraquece um setor já bastante debilitado. Ao contrário do que ocorreu nas
migrações campo/cidade de períodos anteriores, a mobilidade tende agora a ser
interurbana, ou seja, as pessoas se mudam para novas áreas de desenvolvimento
econômico, criadas pelas manufaturas de exportação. Foi o que se passou com as
empresas ‘maquiladoras’(1) estabelecidas na fronteira setentrional do
México, que atraíram importante fluxo populacional para a região. Em outros
lugares, porém, houve eliminação de empregos, em conseqüência da concorrência
provocada pela abertura dos mercados. Na cidade do México, por exemplo, foram
eliminados muitos postos de trabalho nas indústrias manufatureiras tradicionais
de bens de consumo básico, como as de têxteis. A maior parte dos novos empregos
foi criada na indústria automobilística e na de produtos eletrônicos do norte
do país.
A migração internacional se
transformou numa estratégia usual, principalmente no México e na América
Central, devido à proximidade dos Estados Unidos. Mas outros países da América
do Sul também participam desse movimento em direção ao norte; a migração
internacional dentro da região é também bastante significativa, como, por
exemplo, entre a Argentina e os países limítrofes. Os vínculos internacionais
criados pela migração se tornam às vezes fontes mais importantes de acesso ao
bem-estar social que o Estado nacional, ou as relações comunitárias dentro do
país. As remessas de dinheiro se tornaram um fator importante de
desenvolvimento e bem-estar das comunidades no México e na América Central. Há
mais elementos envolvidos nessas remessas que o fluxo financeiro, pois
freqüentemente os emigrantes mantêm profundas ligações com as comunidades que
deixaram para trás, criando com isso vínculos políticos e econômicos. Os
empreendimentos transnacionais, quer sejam de natureza social, econômica ou
política, refazem o mapa da cidadania, superando limites nacionais e
fortalecendo laços externos, internacionais, em detrimento dos laços internos,
nacionais.
Finalmente, há a questão da
sociedade civil e da atividade associativa. Essa tem sido uma base sólida de
construção da cidadania social em muitos países e, freqüentemente, é fonte de
nova definição de padrões. Exemplo disso é o grande número de subgrupos
voltados para necessidades específicas, que se colocam fora do âmbito do Estado
(Balbo, 1987). Uma multiplicidade de redes informais e de associações
voluntárias vem surgindo, dedicada a suprir necessidades específicas e
proporcionando serviços sociais, ou constituindo foros para a manifestação de
idéias, ou centros de ajuda mútua. A família e seus integrantes, principalmente
as mulheres, são elementos centrais na manutenção dessas atividades. Mas esse
setor depende da existência de um grande número de cidadãos que tenha tempo e
dinheiro suficientes para dedicar à atividade voluntária. As bases de
sustentação da atividade filantrópica e de ajuda mútua na América Latina são
precárias, devido à fragilidade econômica da classe média e das classes
trabalhadoras. A religião oferece uma base mais sólida para tais iniciativas,
como demonstram vários estudos urbanos (De la Peña & De la Torre, 1990; Mariz,
1992).
A fraqueza das tradições
nacionais de atividade associativa faz das organizações voluntárias ligadas a
instituições estrangeiras um valioso tema de pesquisa. As ONGs que mantêm
ligações com o exterior têm se revelado importantes provedoras de serviços
sociais na América Latina e um forte estímulo para a organização popular em
torno de questões de welfare (ver Valdes & Weinstein, 1993). Mas
elas têm um impacto ambíguo sobre a cidadania social. A expressão ONG inclui
uma grande diversidade de organizações leigas e religiosas, políticas e
não-políticas. Diferenciam-se por seu grau de dependência de fundos externos e
de pessoal administrativo estrangeiro. Sua importância na América Latina também
é variável, sendo maior entre os países mais pobres e de menor população. Há
inevitáveis dificuldades na coordenação de políticas sociais entre organizações
tão diversas. Além disso, há diferenças entre as ONGs cujos serviços são
coordenados a partir do exterior e aquelas que trabalham de comum acordo
com apopulação local, procurando
fortalecer a capacidade de iniciativa das comunidades. Uma questão muito
relevante consiste em saber se as organizações que mantêm vínculos externos e
não precisam prestar contas de suas atividades contribuem de fato para
desenvolver um sentimento nacional de igualdade de direitos sociais.
Conclusão
Há uma premente
necessidade de que o Estado formule políticas sociais e proporcione condições
de bem-estar às populações, principalmente em virtude da persistência dos
elevados índices de pobreza. As pressões para que se encontrem soluções rápidas
e paliativas para o problema são muito fortes diante da dependência econômica e
da conseqüente subordinação da política social à política econômica. Pode-se
dizer que há necessidade de políticas sociais que colaborem para construir um
padrão básico de cidadania social, o qual não só ajude a diminuir a pobreza e
garantir que ela não se perpetue, como também contribua para a integração
social, proporcionando serviços que reduzam as desigualdades de oportunidades
de vida, de acesso à educação, saúde ou previdência social. Outra questão está
em encontrar as bases políticas para sua provisão. Formas de proporcionar
bem-estar social — ou regimes de bem-estar social —, estáveis e generalizadas,
equivalentes às encontradas nos países de capitalismo avançado, somente serão
viáveis na América Latina no momento em que houver coalizões relativamente
estáveis de classe, capazes de sustentá-las. Não será fácil elaborar e aplicar
políticas sociais de longo prazo que assegurem uma participação igualitária nos
padrões da sociedade. Mas esse desafio é vital, pois na ausência da dimensão
social, as cidadanias política e civil não terão condições de se consolidar.
É da máxima importância, por
conseguinte, analisar as políticas sociais em termos dos seus efeitos na
estratificação das populações e na criação ou no enfraquecimento das coalizões
de classe. Sem que se esteja atento política ou analiticamente a essas bases de
apoio, de nada adiantarão os rótulos associados às políticas sociais, sejam
eles liberais, social-democratas ou social-liberais. Um aspecto desse exercício
analítico consiste em refletir sobre as mudanças econômicas e sociais que hoje
dão origem a uma população mais fragmentada e isolada do ponto de vista social
do que aconteceu no passado, e que além disso criam indivíduos mais expostos a
forças culturais e econômicas externas. É preciso ter certeza de que o tipo de
população que as políticas sociais parecem visar realmente existem. Ou seja,
políticas que presumem a existência de comunidades coesas podem trazer
conseqüências imprevistas, se forem adotadas em localidades cujos moradores não
são permanentes e têm diferenças culturais e econômicas apreciáveis.
Igualmente, precisamos estar seguros de que os atores sobre os quais se baseiam
as políticas sociais em curso — Estado, organizações não-governamentais ou
família — são capazes de desempenhar o papel que deles se espera e de uma forma
que contribua para desenvolver um sentimento geral de cidadania.
É possível fazer
especulações sobre o tipo de cidadania social e de regime de bem-estar social
mais viável na América Latina. Como já mencionamos, é improvável que o emprego
gere interesses comuns sustentáveis. Assim, as políticas que servem de base
para as coalizões de classe que sustentarão o regime e lhe conferirão
legitimidade provavelmente não serão baseadas no emprego, ao contrário do que
ocorre nos países capitalistas avançados, mesmo que aposentadorias e outros
benefícios da previdência social baseados na profissão tenham alguma
importância. Uma base mais geral para a criação de políticas orientadas para a
promoção do bem-estar social é o ambiente residencial — as condições de moradia
na cidade e no campo e seu papel no fornecimento de meios educacionais, sanitários,
culturais e sociais que permitam às pessoas participar dos padrões básicos de
sua sociedade. Apesar da heterogeneidade das cidades latino-americanas, há uma
preocupação comum às classes médias e aos pobres quanto a condições de moradia
apropriadas e seguras.
O que se afirmou até agora
deixa ainda em aberto a questão dos setores que deverão prover as condições de
bem-estar. Não existem soluções óbvias, porque os setores capazes de
suplementar o Estado no exercício dessas funções — mercado, associações
voluntárias, família e comunidade local — apresentam, como vimos, deficiências
inerentes. O mercado é fraco demais. As associações voluntárias são
demasiadamente fragmentadas e dependentes do exterior. A família e a comunidade
não são unidades suficientemente coesas para oferecer um acesso adequado a
condições de bem-estar, a partir de recursos próprios. Por isso, o Estado terá
de ocupar o papel principal na regulamentação das condições de vida e na
garantia de um padrão básico de segurança e bem-estar.
A política social destinada
à comunidade local é facilmente descentralizável e é nisto que o papel do
Estado nacional requer modificação. Sua função provavelmente consistirá, agora
mais que no passado, na definição de regras gerais e orçamentos, deixando para
os governos municipais e os conselhos de moradores as decisões quanto às
prioridades e sua execução. Diante dos elevados índices de mobilidade espacial,
cabe também assinalar a importância de os direitos ao bem-estar baseados no
local de residência serem transferíveis. Esse é outro argumento a favor de
tornar o Estado nacional responsável, em última análise, por esses direitos, em
vez de mantê-los vinculados permanentemente à família e às relações de
comunidade.
NOTAS
1. Empresas ‘maquiladoras’ é o nome dado às
fábricas de propriedade de capitais americanos estabelecidas ao longo da
fronteira do norte do México, que exploram a mão-de-obra local barata [N. do
T.].
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Tradução de Vera Pereira