CULTURA POLÍTICA, ATORES 

SOCIAIS E DEMOCRATIZAÇÃO 

Uma crítica às teorias da transição para a democracia 


Leonardo Avritzer

 

 

A democratização se tornou o grande fenômeno político dos anos 80 no Brasil, na América Latina e no Leste da Europa. Em todas essas regiões, a democratização consagrou as assim chamadas "teorias da transição para a democracia" como a abordagem mais bem-sucedida acerca do problema. Como é sabido, tais teorias partem da suposição de que o autoritarismo constitui um processo temporalmente localizado de ruptura com a ordem democrática.(1) Esta se romperia em virtude da incapacidade de negociação entre os atores políticos em uma determinada conjuntura. A partir desse ponto, certos atores adquiririam a capacidade de vetar resultados no interior do sistema político. Em contraste com o autoritarismo, a democratização consistiria na entabulação de um processo que reconstituiria as condições para a negociação e favoreceria a retirada dos atores autoritários da cena política. A partir desse momento, a democracia, entendida como a livre coordenação da ação no interior do sistema político, se reconstituiria. Este constitui o percurso dos processos de transição dos anos 80 que não ocorreram através do colapso do regime autoritário.(2)

Ao mesmo tempo que as democratizações da América Latina e da Europa do Leste consagraram as teorias da transição para a democracia como a mais bem-sucedida abordagem acerca do assunto, elas colocaram um paradoxo para tais teorias. Tal paradoxo poderia ser enunciado nos seguintes termos: como seria possível que o autoritarismo constituísse apenas um veto à livre coordenação da ação política e que, ao mesmo tempo, características de uma ordem política autoritária permanecessem no sistema político mesmo após a retirada desse veto? (3) Com efeito, as análises do funcionamento da democracia brasileira desde 1985 apontam, entre outras, as seguintes características: a persistência de um comportamento não-democrático das elites políticas, que continuam seguindo estratégias patrimonialistas ou corporativistas (Camargo, 1989, e Mainwaring, 1991); a dissociação entre as práticas políticas democráticas no nível da institucionalidade política e a persistência de práticas não-democráticas no nível micro (Pinheiro, 1991); e a não-aceitação da cidadania civil e social que se traduziria na rejeição ou desconhecimento dos avanços constitucionais nesse campo, assim como na impossibilidade de um pacto social. Todos esses problemas, que conhecemos bem no caso brasileiro e que aparecem com variações menores no caso da América Latina e maiores nos casos da Europa do Leste, (4) nos levam a supor a existência de uma cultura política que se mantém ao longo do autoritarismo, sugerindo um entendimento da democratização como um processo mais longo de transformação da cultura política e das relações Estado-sociedade. 

Este trabalho pretende criticar dois pressupostos das teorias da transição para a democracia: em primeiro lugar, a noção de que a ausência de constrangimento (veto) sobre o sistema político possa ser entendida como democratização. A essa idéia nós iremos opor uma outra, baseada na concepção de cultura política, tal como defendida por Taylor (1985). De acordo com tal concepção, a democracia deve ser entendida como a interligação da livre operação do sistema político com o sistema de normas, valores, crenças e tradições culturais que predomina no interior desse mesmo sistema político. Este constituiria o primeiro limite das chamadas teorias da transição para a democracia: sua incapacidade de entender a internalização ou não pelos atores políticos de uma normatividade democrática, devido à insuficiente problematização sobre o papel a ser desempenhado pelos atores políticos não-democráticos após a completude do processo de transição. A ocupação de posições-chave em um sistema político democrático por atores políticos de convicções não-democráticas, ou semidemocráticas, (5) implica constrangimentos para o exercício da democracia. 

O segundo pressuposto das teorias da transição para a democracia que será criticado neste trabalho é a suposição de que a democracia constitui um fenômeno relacionado exclusivamente com a operação das instituições e do sistema político. Tal suposição enfatiza a operação das instituições políticas e a negociação entre atores políticos, relegando a um segundo plano as relações Estado-sociedade civil (O'Donnell & Schmitter, 1986), assim como o impacto provocado pela modernização administrativa sobre a própria sociedade civil. A modernização, pela qual passou a maioria dos países nos quais o autoritarismo prevaleceu até os anos 80, implicou a introdução de práticas e técnicas autoritárias no nível do Estado, sem um concomitante desenvolvimento dos mecanismos de controle da sociedade sobre as instâncias estatais nas quais tais práticas se consolidaram. Apoiando-me no suposto habermasiano da existência de uma contradição entre as formas instrumentais e as administrativas de organização do Estado e a dimensão da interação social no nível do cotidiano, criticaremos as teorias da transição para a democracia pela ausência de um esforço teórico capaz de mostrar o impacto das práticas autoritárias na relação entre Estado e sociedade civil.(6)

A partir dessas duas críticas será proposta, na seção final deste trabalho, uma forma diferente de entender a democratização. Apoiando-me na distinção habermasiana entre os domínios da ação integrados socialmente e aqueles integrados sistemicamente (Habermas, 1984; e Lockwood, 1964), este trabalho sustentará a posição de que a democratização deve ser ligada às práticas dos atores sociais e a sua luta contra a predomínio de formas sistêmicas de ação no interior dos domínios societários. De acordo com essa teoria, a democratização constitui o resultado de um tradeoff que permite aos atores sociais compensar a perda do controle sobre sua vida cotidiana através de mecanismos de limitação da operação do Estado e do mercado. A compreensão do processo de democratização a partir dessa óptica nos permitirá entendê-lo como uma disputa entre atores políticos democráticos e atores políticos tradicionais acerca da cultura política que irá prevalecer no interior de uma sociedade com instituições democráticas. (7)

Este trabalho se divide em cinco partes: na primeira, são expostos os principais pressupostos das teorias da transição para a democracia e seus limites são apontados especialmente no que diz respeito a sua concepção da ação política e da democracia. Na segunda e terceira partes desenvolvemos sistematicamente duas críticas às teorias da transição para a democracia: uma primeira crítica introduz a noção de cultura política; e a segunda, a da relação entre modernização sistêmica e democratização. O objetivo das duas críticas é apontar uma situação não abordada pelas teorias da transição: o surgimento de um conflito entre continuidade e renovação, no nível das práticas dos atores políticos e sociais. Na quarta parte deste trabalho articulamos as preocupações da segunda e da terceira partes em uma teoria da democratização baseada em uma interpretação da obra recente de Jürgen Habermas. Na seção final deste artigo tentamos articular a abordagem das transições, com sua ênfase na negociação entre atores políticos com a dimensão da renovação social e do conflito que ela produz entre as dimensões administrativa e societária. 

Teorias da transição para a democracia

As teorias da transição para a democracia constituem, ao mesmo tempo, uma tentativa de universalizar o conceito de democracia e de particularizar os episódios que conduzem ao autoritarismo. Para elas, as condições que tornam a democracia possível persistem mesmo quando o autoritarismo está em vigor. O problema da democracia se reduz, mesmo nessas condições, a recriar um ambiente favorável a uma negociação que permita a retirada dos atores autoritários da cena política. Desse modo, o primeiro pressuposto das teorias da transição é que a democracia não é uma situação, e sim um processo que pode ser temporalmente longo (Rustow, 1970). Atores políticos autoritários não abandonam rapidamente suas restrições ao livre funcionamento das instituições políticas. Tampouco eles são, via de regra, derrotados depois de uma mobilização política curta. Pelo contrário, a democracia é em geral alcançada através de um processo longo de negociação, no qual são criadas garantias institucionais recíprocas entre governo e oposição. É precisamente o intervalo de tempo entre o enfraquecimento de um regime autoritário e a restauração da democracia que se tornou conhecido como transição:

 

A transição consiste no intervalo entre um regime político e outro (...) As transições são geralmente delimitadas, por um lado, pelo lançamento de um processo de dissolução de um regime autoritário e, pelo outro, pela instauração de alguma forma de democracia, pelo retorno a alguma forma de regime autoritário ou pela emergência de uma opção revolucionária (O'Donnell & Schmitter, 1986, p. 6). 

 

As teorias da transição têm a necessidade de definir a democracia, uma vez que, se não soubéssemos em que consiste a democracia, jamais identificaríamos o final de um processo de transição. A concepção de democracia que se tornou hegemônica entre os teóricos da transição baseia-se na idéia de incerteza derivada da teoria dos jogos. Mesmo admitindo que a democracia deve implicar a extensão da cidadania, a inclusão política e a extensão da agenda social (Idem, ibidem, p. IV), todos os teóricos da transição se perguntam sobre o que bloquearia o acesso a esses direitos e como eles poderiam ser alcançados. Uma resposta principal nos é oferecida: a idéia do poder de veto. 

O conceito de poder de veto tem sua origem na noção de ação estratégica e na idéia de que a coordenação desse tipo de ação tem necessariamente de estar livre de constrangimento. Apoiando-se fortemente na idéia de que a sociedade consiste em uma coordenação aleatória de ações individuais, as teorias da transição sustentam que toda ação estaria, em princípio, livre de constrangimento. Associando a ação livre com a impossibilidade de prever desfechos, a teoria da transição define a democracia: 

 

(...) um sistema de processamento de conflitos no qual os resultados dependem daquilo que os participantes fazem, mas nenhuma força consegue, solitariamente, controlar resultados. O desfecho de conflitos particulares não é conhecido ex-ante pelas forças políticas em competição, porque as conseqüências das ações dependem das ações de outros e estas não podem ser antecipadas. Deste modo, do ponto de vista de cada participante, os desfechos parecem incertos (Przeworski, 1991, p. 12). 

 

Não é difícil perceber o que explicaria a democratização: a possibilidade de que atores capazes de vetar resultados políticos deixem de fazê-lo. As teorias da transição operam a partir dos mesmos pressuposto das filosofias morais do século XVIII, segundo as quais a razão e a liberdade reassumem seu curso normal, se ninguém se dedicar a bloqueá-las. 

 

O momento crucial de uma passagem do autoritarismo para a democratização não é a retirada do Exército para os quartéis, ou a abertura do Parlamento, mas a transposição do limiar a partir do qual os desfechos do processo político não mais podem ser revistos (...) O poder é devolvido de um grupo de pessoas para um conjunto de regras (Przeworski, 1991, p. 63). 

 

Surpreende na concepção de Przeworski o fato de o autor limitar sua abordagem às regras estratégicas sobre competição eleitoral. Ao sustentar que as regras podem ser deduzidas da própria noção da sociedade como combinação aleatória da ação humana, ele não considera necessário abordar sua dimensão normativa e consensual. Para Przeworski "(...) uma teoria da democracia baseada no respeito ao auto-interesse estratégico é plausível e suficiente" (idem, ibidem, p. 24). O sistema político, de acordo com essa concepção, não consiste em nada mais do que em um sistema de coordenação de interesses diversos que dispensariam o estabelecimento de um consenso normativo. É precisamente o rompimento com a automaticidade desse sistema de coordenação da ação que as teorias da transição chamam de autoritarismo, enquanto sua restauração é denominada democratização. 

É possível perceber os elementos principais da concepção de democracia defendida pelas teorias da transição. Trata-se de uma concepção não-normativa da democracia, de acordo com a qual os mecanismos de autorização e legitimação do poder poderiam se constituir simplesmente em virtude da retirada do poder de veto sobre as instituições políticas. As instituições políticas, por sua vez, também readquiriram automaticamente a capacidade de processar conflitos, capacidade esta que seria inerente a sua própria existência. O que está por trás dessa concepção é a idéia de que o sistema de coordenação da ação política pode prescindir da normatividade democrática. Como nos diz o autor "(...) não é que comprometimentos normativos em relação à democracia sejam infreqüentes ou irrelevantes. Trata-se apenas [de entender] que eles não são necessários para compreender como a democracia funciona" (Przeworski, 1991, p. 24). 

Três elementos constitutivos das teorias da transição nos parecem altamente problemáticos: em primeiro lugar, a idéia de que a democratização deve, necessariamente, consistir na conexão entre o autoritarismo e a democracia. Se supusermos que a base da política democrática não constitui a coordenação automática da ação política e sim a incorporação de um sistema democrático de valores à ação no interior do sistema político, podemos imediatamente perceber que a transição do autoritarismo para a democracia pode consistir em um processo mais longo do que o suposto pelos teóricos da transição. Um processo durante o qual as instituições democráticas convivem com uma cultura não-democrática, ou mesmo com duas diferentes culturas políticas, uma democrática e outra não. A democratização, neste caso, constituiria a consolidação de uma prática política democrática no nível da sociedade civil e do sistema político, um processo que pode ser bastante longo. Em segundo lugar, parece-nos difícil aceitar a desvinculação entre o autoritarismo e os problemas da constituição de um Estado moderno. Não parece mera coincidência a relação entre a introdução das formas modernas de racionalidade na política e o surgimento das formas contemporâneas de autoritarismo. Reconhecer tal fato implica aceitar que as sociedades em modernização passam por um processo de incorporação de técnicas administrativas e de mudanças sociais cuj o impacto na construção da democracia não pode ser desconsiderado. Afinal, a própria democracia constitui, da forma como a conhecemos, uma prática de resolução de conflitos e interesses divergentes surgida no interior da modernidade. Seria, portanto, incorreto considerar o problema da coordenação da ação fora desse marco histórico analítico. Em terceiro lugar, as relações entre Estado e sociedade não devem ser concebidas apenas enquanto continuidade. Concebê-las desse modo implicaria prescindir da capacidade de explicar formas coletivas e solidárias de ação social (Offe & Wiesenthal, 1984; e Wolfe, 1989) e seu impacto sobre a renovação do sistema político. As teorias da transição supõem uma continuidade nessas relações, deixando de analisar o papel de movimentos sociais democratizadores na limitação de formas estratégicas de ação no interior do sistema social. O resultado de tal incapacidade consiste no enfraquecimento da democracia enquanto forma de solidariedade social e de controle sobre o Estado, entendido enquanto aparato sistêmico. Com base nas três críticas acima, será proposta na próxima seção deste trabalho uma visão da democracia baseada em três preocupações: a idéia de cultura política, a distinção entre democracia e práticas administrativas do Estado, e a distinção entre sociedade e Estado a partir das formas de coordenação da ação. Na quarta seção deste trabalho tentaremos integrar estes três elementos em uma concepção da democracia construída a partir da obra recente de Jürgen Habermas. 

Democratização e cultura política

As teorias da transição para a democracia trabalham com um conceito da democracia como ausência de autoritarismo. Tal conceito baseia-se na idéia que a presença ou a ausência de certos elementos em uma determinada ordem política pode ser empiricamente constatada e, conseqüentemente, servir de fundamento para a determinação do tipo de regime prevalecente. Eleições livres e garantia de direitos civis pela Constituição aparecem como as variáveis a medir. O problema envolvido em tal concepção é um problema metodológico, na medida em que as teorias da transição deixam de problematizar a forma como os diferentes atores políticos incorporam a institucionalidade vigente. (8) Neste sentido, tão importante quanto a realização de eleições ou a existência de uma boa declaração de direitos na Constituição é analisar a atitude dos sujeitos sociais em relação a esses atributos. Seguindo Charles Taylor, para quem os estudos políticos não deveriam estar orientados para a observação de regularidades, e sim para "(...) o estudo do sentido comum e intersubjetivo incorporado nessa realidade social" (1985, p. 52), tratar-se-ia de perceber que existe um hiato entre a existência formal de instituições e a incorporação da democracia às práticas cotidianas dos agentes políticos. No caso de um país como o Brasil, seria pelo menos tão importante quanto a análise sobre a vigência de direitos, entender por que a ação cotidiana de atores políticos relevantes tais como governantes, membros do sistema judiciário e da própria polícia não se orientam pela normatividade existente. Trata-se de compreender que existe uma cultura política não-democrática que se entrelaça com a institucionalidade democrática. As práticas dominantes, neste caso, não são puramente democráticas nem puramente autoritárias. Podemos, portanto, supor a existência de duas culturas políticas (9)e apontar a disputa entre elas no interior do sistema político, na medida em que certos atores defendem a operação de instituições como o governo, o judiciário e a polícia à margem da institucionalidade democrática. 

Nossas observações anteriores sobre cultura política podem constituir o fundamento de uma crítica à teoria das transições. As teorias da transição, em virtude de sua concepção individualista da ação, entendem a democracia como um mecanismo de coordenação de ações políticas conflitantes. O que a teoria da transição não percebe é o sistema de normas e regras da ação política que guia atores em diferentes situações. Parece claro que, no caso dos países recentemente democratizados, a idéia de negociação não assume a mesma relevância que em países com uma longa e ininterrupta tradição democrática. (10)Nesse sentido, a democratização não pode constituir a simples restauração da ação política sem coerção. Ela deve envolver o aprendizado da negociação, aprendizado este que pode inclusive ser rejeitado por atores que, por jamais terem praticado a negociação, não teriam por que acreditar nela. A democratização consiste, portanto, na combinação entre a livre operação do sistema político e a compreensão do significado atribuído pelos atores políticos à democracia. Esse significado implicará diferentes concepções acerca da publicidade, da tolerância, da importância de estratégias de negociação e da importância da normatividade democrática. 

A crítica das teorias da transição nos permite lançar os fundamentos de uma análise diferente da democratização. O primeiro elemento de tal análise é a constatação de que a democratização não se dá em um vácuo. Ela ocorre em países que possuem uma cultura política que levou à ruptura com a democracia. A introdução de práticas democráticas conduz, na melhor das hipóteses, à disputa entre duas diferentes culturas políticas. A análise da democracia deve levar em conta a cultura política anterior ao estabelecimento da democracia, bem como os locais do aparelho de Estado e do sistema político que favorecem a continuidade de práticas não-democráticas. O relacionamento entre diferentes atores políticos e as instituições democráticas deve ser visto por essa óptica. Desse modo, o problema da democracia não se reduz somente à questão do funcionamento adequado das instituições políticas, mas se liga também às práticas do aparelho de Estado e a suas relações com os atores sociais. Essa inter-relação é crucial para a existência da democracia, uma vez que formas específicas de concentração do poder podem também ter conseqüências antidemocráticas. Nas duas próximas seções deste trabalho iremos analisar os modos específicos de concentração do poder e as relações entre Estado e atores sociais. Nosso objetivo será demonstrar que a democracia assume também a dimensão de forma de limitação dos aparatos sistêmicos. Procuraremos relacionar as ações dos novos atores sociais com a possibilidade que eles abrem de constituição de uma prática política de limitação da ação estratégica no interior do Estado. 

Democratização e modernização

Na seção anterior deste trabalho a abordagem da problemática da cultura política foi vinculada às transformações políticas, econômicas e administrativas pelas quais os países em via de democratização estão passando. Essas mudanças se relacionam com a modernização do Estado e da economia, e com a forma pela qual esse processo muda o assim chamado "repertório da ação social". (11)

As formas de conexão entre os indivíduos se modificam após a criação do mercado e do Estado moderno e precisam ser aprendidas por aqueles que interagem no interior dessas estruturas. As estruturas de poder se despersonalizam, assim como a atividade econômica, que passa a ser coordenada através do mercado. Estruturas organizacionais emergem nos dois níveis, implicando a introdução de um conjunto de tecnologias e de práticas de dominação que afetam o nível cotidiano. Não é possível subestimar o impacto que o conjunto dessas modificações traz para o exercício da democracia. Mesmo nos países centrais da modernidade tais práticas desestruturaram uma forma de Estado e de relação Estado-sociedade (Polanyi, 1944) e só se estabilizaram no momento em que a democracia e um conjunto de direitos sociais se generalizaram enquanto práticas compensatórias. É, portanto, lícito supor que, em países como o Brasil, nos quais essas modificações continuam tendo um impacto sobre a sociedade e onde as relações Estado-mercado e Estado-sociedade continuam sendo submetidas a uma forte transformação, esse tipo de mudança tenha um impacto sobre a problemática da democracia. É possível ir além e afirmar que a democracia nada mais constitui que uma nova prática social introduzida na modernidade, em relação à qual alguns atores sociais de nosso país se posicionam ambiguamente. 

A introdução da problemática das práticas cotidianas nos leva a entender a democracia enquanto prática que é transformada pelas mudanças estruturais da modernidade. Tanto a democracia quanto a cidadania passam a ser consideradas como rupturas com formas de poder privado incompatíveis com as relações impessoais introduzidas pelo Estado moderno. Elas são parte de um trade-off no qual a introdução de restrições no nível do trabalho e das práticas administrativas é compensada pelo estabelecimento de limitações à ação dos agentes econômicos e administrativos. A partilha na "determinação coletiva dos eventos sociais" aparece como compensação à perda da liberdade no nível da vida cotidiana, uma compensação cuja ausência "tornaria a condição moderna completamente insuportável" (Taylor, 1981). Todavia, esse trade-off não tem uma base universal, uma vez que a simples transferência da institucionalidade democrática de um país para o outro não é garantidora da democracia entendida como prática cotidiana. A transferência das estruturas do Estado moderno e das técnicas modernas de dominação ocorre mais facilmente do que o aprendizado pelos atores sociais das formas de ação no interior das estruturas políticas e econômicas criadas pela modernidade. Não seria outro o motivo da propensão a soluções autoritárias das sociedades em modernização.

As colocações acima nos permitem propor um marco distinto do das teorias da transição para a democracia para a abordagem do fenômeno da democratização. Um marco no qual a democratização é associada com: 1. a ação coletiva, em vez da ação individualista; 2. as culturas políticas dominantes no interior de uma determinada sociedade; 3. as mudanças provocadas pela introdução do mercado e do Estado moderno em um determinado país; e 4. as formas de reação da sociedade ao funcionamento das instituições sistêmicas. Vista sob essa óptica, a democratização deixa de ser abordada como fenômeno relacionado exclusivamente com as instituições políticas e passa para o terreno das formas de ação social que garantiriam a democracia ao longo de um processo de modernização societária. Na próxima seção deste trabalho tentarei apontar os elementos de uma teoria democrática da modernidade capaz de inserir a democratização no interior dos processos anteriormente descritos. Eu identificarei tal teoria com a descrição das sociedades modernas encontrada na obra recente de Jürgen Habermas. 


Uma concepção habermasiana da democratização

Ao estabelecermos como parâmetros para a democratização a incorporação de uma cultura política democrática pelos atores políticos e a inserção da democracia no interior do processo de mudança do repertório da ação social, rompemos coro a possibilidade de pensar a democracia como coordenação da ação sem constrangimentos. Tal ruptura aponta a necessidade de entender a democracia no marco de uma teoria que diferencie formas estratégicas de formas solidárias de ação social e coloque o problema da democracia como prática cotidiana. É essa necessidade que nos leva a conectar nossa discussão com a obra recente de Habermas. 

A obra de Habermas está fundada sobre um marco conceitual dualista capaz de diferenciar os processos de modernização do Estado e da economia dos processos de racionalização e democratização da sociedade. Por um lado, Habermas discute o processo de generalização das normas e valores no interior das sociedades modernas, processo intimamente conectado com a emergência de práticas democráticas. Por outro, ele diferencia a democracia do surgimento dos subsistemas econômico e administrativo baseados na coordenação da ação através de resultados (1984, II, p. 154). 

O objetivo habermasiano consiste em diferenciar complexidade de racionalidade (12) e os subsistemas da ação econômica e administrativa dos fundamentos político-morais que organizam a interação social. Tal objetivo pode ser interpretado de diferentes formas (McCarthy, 1991 a, e Schluchter, 1989). Nesta seção, exploraremos um caminho apontado por Habermas, mas pouco desenvolvido, de acordo com o qual a distinção entre interação sistêmica e interação social serviria como base para uma crítica às teorias da modernização. De acordo com Habermas (1987a, p. 2): 

 

O conceito de modernização refere-se a um conjunto de processos cumulativos e que se reforçam mutuamente: à formação de capital e à mobilização de recursos; ao desenvolvimento das forças de produção e ao aumento da produtividade do trabalho; ao estabelecimento de um poder político centralizado e à formação das identidades nacionais; à proliferação dos direitos de participação política, à urbanização e à educação formal; à secularização de valores e normas etc. A teoria da modernização impõe duas abstrações ao conceito weberiano de modernidade: ela dissocia a modernidade de sua origem modernoeuropéia e a estiliza em um modelo espaço-temporal neutro de desenvolvimento social. Além do mais, ela rompe com a conexão entre a modernidade e o contexto histórico do racionalismo ocidental, de tal forma que os processos de modernização deixam de ser concebidos enquanto racionalização, isto é, enquanto objetificação histórica das estruturas racionais. 

 

A colocação habermasiana vai direto ao ponto levantado nas seções anteriores deste trabalho: as teorias da modernização, assim como as teorias da democratização, não distinguem entre processos de racionalização da sociedade e processos de complexificação das estruturas do Estado e do mercado. Elas assumem uma homologia insustentável entre processos como a produtivização do capital, a centralização do Estado e a secularização de normas e valores. Ao assumir tal postura, as teorias da modernização e da democratização desprezam as dificuldades envolvidas na formação de identidades democráticas e na consolidação de formas coletivas de solidariedade, supondo que a transferência da institucionalidade político-democrática poderia se encarregar de tal tarefa. No entanto, o significado comum dos valores e normas democráticos não pode ser produzido ou reproduzido de forma administrativa. (13)

A crítica habermasiana, uma vez articulada com a própria concepção de democracia do autor, pode nos oferecer importantes indicações para a elaboração de um conceito de democratização. A compreensão habermasiana da democracia está baseada no mesmo pressuposto da crítica do autor às teorias da modernização: na indissolúvel conexão entre o processo de racionalização social e o processo de complexificação sistêmica. Habermas defende a precedência da racionalização social sobre a emergência de esferas não-lingüísticas de coordenação da ação, baseadas na generalização simbólica da recompensa e da punição (1984, II, p. 183). Para ele, é o processo de generalização das normas e valores, um processo comunicativo e que tem lugar no nível do mundo da vida, que permite a diferenciação de estruturas sistêmicas. Nesse sentido, instituições como oDireito Civil constituem o pressuposto de uma esfera na qual os indivíduos podem competir pelo dinheiro ou pelo poder de forma eticamente neutra (Idem, ibidem, pp. 318-331). 

A idéia da precedência do mundo da vida sobre o sistema tem duas conseqüências importantes para uma teoria da democratização. A primeira é que ela garante a primazia do princípio da integração social, incorporada no constitucionalismo democrático, em relação com a operação do subsistema administrativo. Desse modo, ela cria espaço 

 

(...) para uma concepção normativa da democracia (...) que em termos de uma teoria social se traduz na formulação de que o preenchimento das necessidades funcionais dos domínios de ação integrados sistemicamente encontram seus limites na integridade do mundo da vida, isto é, nas demandas dos domínios de ação integrados socialmente (Idem, ibidem, p. 345). 

Uma segunda dimensão pode ser extraída da precedência do mundo da vida sobre o sistema e conduz, igualmente, a uma concepção de democratização. Ela está relacionada com a compreensão da interação social sob a perspectiva dos próprios participantes e pode ser contrastada com a perspectiva da integração sistêmica enquanto estabilização da ação sob a perspectiva do próprio observador (Idem, ibidem, p. 117). Esse contraste nos permite estender o conceito de democracia da predominância de um sistema de direitos básicos para a compreensão do sistema político sob a perspectiva dos atores, assim como das instituições fortalecedoras da interação social. 

Os elementos constitutivos de um conceito habermasiano de democracia podem ser entendidos como uma teoria da democratização do Ocidente e, portanto, ser contrastados com os supostos das teorias da transição acerca do papel das instituições políticas e da forma como a ação política deve ser coordenada. As teorias da transição para a democracia entendem a ação política como subjetiva e estratégica e sua coordenação como sistêmica. A teoria habermasiana da democracia nos oferece o fundamento para a crítica de ambos os aspectos: ela indica a existência de uma dimensão não-sistêmica no interior do sistema político (Idem, ibidem, p. 344). Ela também contrasta a forma de coordenação sistêmica da ação com a própria perspectiva dos atores acerca da mesma. Dessa forma, a abordagem habermasiana abre espaço para os movimentos sociais e da sociedade civil no interior de uma teoria da democratização. Ela nos permite distinguir, no interior dos processos de democratização, uma dimensão de organização dos movimentos sociais diferenciada do sistema político e relacionada com a democratização da sociedade. 

No caso do Brasil e de alguns países da América Latina, tal perspectiva nos permitiria acrescentar ao processo de democratização do sistema político a perspectiva dos movimentos sociais interativos que surgem no nível local e questionam as relações Estado-sociedade tal como existiam desde o início do processo de modernização brasileiro, nos anos 30. (14) Tais movimentos rearticulariam a cidadania e colocariam a questão da democracia enquanto incorporação da cidadania a um sistema político institucionalmente democratizado. Dessa forma, uma perspectiva habermasiana nos permitiria colocar a dimensão societária no centro do sistema político e atribuir às instituições políticas o papel de representar demandas societárias, em vez de ações individuais isoladas. O contraste entre a teoria habermasiana e as teorias da transição deixa claro o ponto central de divergência entre as duas: a suposição das teorias da transição de que é possível abordar a democracia apenas com os instrumentos de uma teoria da ação estratégica. Uma tal teoria assumiria apenas a possibilidade de duas formas de coordenação da ação: com ou sem constrangimento, desprezando, portanto, o consenso normativo que permite a coordenação da ação política. 

O fato de a crítica habermasiana da teoria da modernização nos permitir criticar os pressupostos das teorias da transição para a democracia não nos deixa automaticamente com uma teoria da democratização em países de desenvolvimento tardio. Existem ao menos dois problemas envolvidos na aplicação dos supostos habermasianos a essa situação. Ambos os problemas estão relacionados ao fato de a modernização consistir em um empreendimento predominantemente sistêmico. As estruturas do Estado e do mercado são mais facilmente transferidas para países fora do centro da modernidade do que os princípios éticos e morais incorporados ao sistema político (15). Tal fato traz à tona dois contrastes claros entre o processo de democratização do Ocidente e o processo de democratização dos países de desenvolvimento tardio: o primeiro consiste na impossibilidade de supor a precedência do processo moral e político de racionalização sobre o sistêmico em países de modernização tardia. Ao abordar o problema de democratização em um país como o Brasil, devemos supor que a instauração das estruturas do Estado moderno é anterior a um movimento societário pela democratização. O que não poderíamos fazer é confundir a instauração das estruturas do Estado moderno no país com a institucionalidade democrática, mesmo quando uma vem acompanhada da outra. No caso do Brasil, a democratização teria que ser pensada como o processo de longo prazo de incorporação dos princípios democráticos pela própria sociedade, um processo que certamente ainda não chegou a seu final, na medida em que podemos claramente perceber que uma série de órgãos do Estado ainda não incorporou a sua estrutura ou a seu funcionamento os princípios da ordem democrática. A adoção de uma tal perspectiva tem a vantagem de estabelecer uma continuidade entre o processo de negociação para a retirada de atores autoritários do sistema político e o processo de democratização das relações Estado-sociedade. 

Um segundo contraste entre os supostos de uma teoria habermasiana e as situações de democratização tardia está relacionado à forma como os direitos são introduzidos nas sociedades em modernização. Em geral apenas o lado funcional (Habermas 1992 e 1995) dos direitos civis, políticos e sociais é introduzido nos países de modernização tardia. Nestes casos, os direitos civis são introduzidos para facilitar a institucionalização de uma economia de mercado; os direitos políticos, para facilitar a legitimação do uso da força pelo sistema político; e os direitos sociais, para facilitar a instauração de uma burocracia que estabeleça uma relação de controle e de concessão com os movimentos sociais. É interessante perceber que a ampliação desses direitos e sua vigência plena serão objeto permanente de disputa entre a arena societária, representada pelos movimentos sociais, e o poder do Estado. A pertinência de uma tal análise para o entendimento da ineficácia dos direitos civis e sociais básicos no Brasil (16)deve ser parte de uma teoria da democratização. Também neste caso, as teorias da transição para a democracia erram ao estabelecer apenas o constitucionalismo enquanto critério para a vigência desses direitos. 

Parece-me que duas alterações básicas no instrumental de análise habermasiano permitiriam integrar os problemas acima abordados no que então constituiria uma análise habermasiana da democratização. A primeira alteração seria perceber que, em países de modernização tardia, o processo de organização da sociedade em torno da demanda institucional por direitos é muito posterior tanto à introdução do Estado moderno quanto à introdução de uma institucionalidade democrática. O conflito fundamental, neste caso, não envolveria apenas a democratização do sistema político, tal como supõem as teorias da transição, mas também a limitação das instituições de Estado por uma sociedade civil reivindicadora da cidadania. Esse conflito explicaria, no caso do Brasil, por que a democratização trouxe mais crise a nosso país, em vez de diminuí-la. Ela trouxe mais crise precisamente porque, para as elites políticas e para a burocracia estatal, a democratização colocou pela primeira vez sua subordinação real às estruturas de limitação do Estado e do mercado criadas pela modernidade. O que haveria no Brasil pós-85 seria, precisamente, um conflito entre as. forças societárias, que entendem a sociedade como autônoma e procuram limitar as forças do Estado e do mercado, e as forças sistêmicas, que resistem a qualquer forma real de limitação de seu poder. A democratização, no caso brasileiro, significou o surgimento de duas culturas políticas: uma, democrática e vinculada aos movimentos sociais e civis democratizadores; e uma outra, a predominante no nosso processo de modernização, que persiste com as suas práticas tradicionais (17) Em tal situação, seria de se esperar que a democratização produzisse crise, em vez de estabilidade. Uma crise provocada pelo fato de que apenas agora, mais de um século depois da introdução formal de instituições democráticas no país, se coloca o problema real do funcionamento do Estado e do mercado obedecendo às regras da convivência democrática. A democratização brasileira virá, precisamente, se essa disputa encontrar uma solução favorável à sociedade. 

Este ponto nos conduz a uma segunda alteração, que diz respeito às chamadas formas de ancoragem das instituições sistêmicas. A teoria habermasiana liga o processo de democratização à transformação da sociedade em um local de produção de poder. Conseqüentemente, seu parâmetro para a democratização é a capacidade da sociedade de se constituir em arena autônoma e limitar o poder dos subsistemas econômico e administrativo. No caso dos países centrais do capitalismo, a teoria habermasiana supõe a completude desse processo. No caso do Brasil, nada indica que tal processo implicará automaticamente um desfecho favorável à sociedade. Ao contrário, as forças econômicas e políticas patrocinadoras da modernização têm tentado bloqueá-lo tanto quanto possível. Enquanto o Estado ou o mercado conseguirem sé legitimarem uma base não-democrática, eles tentarão fazê-lo. Na maior parte de nossas experiências autoritárias, a própria idéia de modernização constituiu uma base alternativa para a legitimação. Não é por acaso que, no momento em que países da América Latina voltam a crescer economicamente, a modernização volta a ser a grande estrela do imaginário político da região. Mais uma vez, modernização e democracia parecem estarem conflito, o que constituiria mais uma indicação da incompletude do processo de democratização em países como o Brasil. 


Teorias da transição e teoria habermasiana: reflexões conclusivas

A análise anterior apontou a democratização como um longo processo de compatibilização entre a operação de instituições políticas e os valores de uma esfera societária na qual predominem práticas democráticas. Tal processo envolve a convivência entre duas culturas políticas: uma semidemocrática e predominante no nível do sistema e das instituições políticas; e outra democrática, predominante no nível do mundo da vida e da sociedade civil. Alguns teóricos da transição adotaram, recentemente, uma análise compatível com o processo acima descrito, na medida em que passaram a sustentar a idéia de duas transições (ver nota 3). Todavia, as diferenças entre o marco analítico proposto aqui e a abordagem das transições não se diluem, na medida em que esses teóricos continuam não percebendo que o conflito entre continuidade e renovação, no nível dos atores políticos, sobrevive à democratização. A incapacidade das teorias da transição de perceber que é na renovação dos atores sociais e das práticas sociais, isto é, no nível societário, que residiria a capacidade de instauração de um sistema democrático, mostra a persistência de um ponto de divergência entre elas e a teoria habermasiana. Isso não nos impede de perceber onde residiria a contribuição das teorias da transição ao estudo da democratização e de apontar uma forma de compatibilização entre sua abordagem e uma teoria mais ampla da democratização. Na verdade, tal empreendimento não nos parece difícil, uma vez que a teoria habermasiana tem acentuado muito mais a dimensão da negociação e do consenso do que a teoria dos jogos, na qual as teorias da transição baseiam sua abordagem. 

A concepção de democratização apresentada nas seções anteriores deste trabalho entende as instituições políticas e o sistema político como apenas parte da dimensão do político. Este envolveria (ver quadro abaixo) tanto um conjunto de arenas institucionais, no qual a estratégia e a competitividade seriam dominantes - tais como a administração estatal e a esfera do Executivo - como também um conjunto de arenas mais consensuais e comunicativas, entre as quais se destacariam as instituições associativas da sociedade civil e os partidos políticos. O Parlamento constituiria, nessa perspectiva, o ponto de encontro entre as dimensões estratégicas e consensuais do sistema político, na medida em que ele é, ao mesmo tempo, parte da estrutura do Estado e representante da sociedade. 

As teorias da transição, com sua ênfase na negociação entre atores políticos, abordariam a restauração da dimensão negociadora entre atores estratégicos ainda que seu marco teórico tenha dificuldades em mostrar por que isso ocorre. As mudanças nessa outra arena denominada por nós de societária continuariam sendo abordadas de forma insatisfatória, na medida em que as teorias da transição continuam passando ao largo das mudanças societárias e de sua relação com a institucionalização da prática democrática. A introdução dessa outra dimensão nos permite conectar democratização e democracia, na medida em que ela leva em consideração processos de limitação do Estado e do mercado identificados com o surgimento da cidadania, processos estes com os quais a democracia sempre foi identificada nos países nos quais ela surgiu e se consolidou mais facilmente. Desse modo, a análise feita neste trabalho não invalida os supostos da teoria da transição. Apenas os coloca em perspectiva, reconhecendo a necessidade de ampliar o marco no qual a democracia é pensada, de modo que possamos conceber adequadamente a transição de um sistema de competição democrático-elitista instável para um sistema democrático mais institucionalizado e mais participativo, no qual a sociedade civil e os atores políticos democráticos estejam plenamente integrados. 



 

 

NOTAS 

1. Tal concepção foi certamente influenciada pelo trabalho de Juan Linz acerca das rupturas democráticas. Segundo Linz, os regimes democráticos que entraram em colapso "(...) tiveram, em algum momento, uma chance razoável de se consolidarem e se tornarem completamente democráticos, mas (...) certas características e ações de atores relevantes - instituições e indivíduos - diminuiriam a probabilidade desse tipo de desenvolvimento". Para Linz, os desfechos que levaram ao autoritarismo foram sempre específicos e, portanto, independeram de qualquer característica estrutural que aumentasse a propensão ao autoritarismo em uma sociedade determinada. Vide Linz, 1978, p. 10. 

2 . Mesmo nos casos da Europa do Leste que mais se aproximariam de um processo de ruptura política, como por exemplo a ex-Alemanha Oriental, é possível demonstrar a centralidade do processo de negociação constituído através das assim chamadas "mesas-redondas" que definiram as condições de retirada do Partido Comunista da cena política, bem como os elementos de continuidade entre a ordem autoritária e a ordem democrática. Sobre as mesas-redondas vide Preuss, 1993. Já nos casos da transição por colapso, o mais comum é que exista uma causa externa, tal como uma guerra, cujo desfecho precipita a reordenação do sistema político. A democratização argentina se encaixaria nesse caso. Para os diferentes tipos de transição vide Stepan, 1986. 

3. Os autores da teoria da transição, especialmente Guillermo O'Donnell, passaram a se preocupar com esse problema nos anos 90. Em um artigo recentemente publicado ele reconhece que. "(...) a maioria dos regimes recém-democratizados não está mudando para um regime democrático institucionalizado, nem é provável que venha a fazê-lo em um futuro previsível. Eles são poliarquias, mas de um tipo diferente". Ao mesmo tempo, O' Donnell insiste que "(...) as tipologias (...) baseadas em características do regime autoritário precedente e/ou nas modalidades da primeira transição, têm pouco poder predicativo (...) depois da instalação dos primeiros governos eleitos democraticamente". Por um lado, concordamos com O'Donnell quando ele sustenta que os regimes recém-democratizados constituem um tipo diferente de poliarquia e enquanto tal devem ser estudados. Por outro lado, não nos parece plausível a desvinculação entre os tipos de regime autoritário e os tipos de regime democrático ou semidemocrático que surgem depois das transições. Voltaremos a essa questão nas reflexões conclusivas deste trabalho. Vide O'Donnell, 1991. 

4. No caso dos países da Europa do Leste, as contradições da ordem democrática se manifestam através dá reemergência do nacionalismo, que constitui, igualmente, uma estratégia não-democrática de resolução de conflitos no nível societário. O nacionalismo, tal como o patrimonialismo, reconstitui práticas não-democráticas no nível micro e facilita a reemergência de uma cultura política não-democrática. Sobre o ressurgimento do nacionalismo na Europa do Leste, vide Habermas, 1992. Este trabalho se concentrará exclusivamente na análise do caso brasileiro, com algumas pequenas extrapolações para a América Latina. 

5. Mainwaring & Viola (1984) definiram atores políticos semidemocráticos como aqueles atores que têm "(...) uma atitude instrumental em relação à democracia. Eles não rejeitam a democracia (...) nem tampouco eles a defendem tal como os democratas radicais e `liberais'. Dependendo da circunstância, eles podem ser a favor da democracia representativa, da democracia restrita ou do autoritarismo". É possível perceber que esse tem sido o comportamento dominante das elites brasileiras em relação à democracia. Na quarta seção deste trabalho nós exploramos as conseqüências para o sistema político da predominância de tais atores. 

6. As teorias da transição não tratam o surgimento da sociedade civil como um processo de renovação social e de mudança na relação entre Estado e sociedade. O' Donnell & Schmitter (1986) abordam o ressurgimento da sociedade civil como uma ressurreição do "popular", isto é, de uma forma indiferenciada de mobilização que existiu nos países latino-americanos durante o período populista. Segundo esses autores, a sociedade civil se mobiliza indiferenciadamente e, rapidamente, esgota seu papel no processo de redemocratização (IV, pp. 48-49). Stepan (1988), apesar de ter uma compreensão bem mais ampla da sociedade civil, também entende seu surgimento durante o processo de redemocratização como fundamentalmente efêmero. Para uma crítica da concepção das teorias da transição sobre sociedade civil vide Avritzer, 1994. 

7.A transição brasileira pode ser vista como um conflito entre atores modernos e democráticos e atores tradicionais. O processo de desenvolvimento industrial durante o período autoritário, que levou à constituição de uma nova classe trabalhadora e uma nova classe média, implicou uma intensa renovação dos atores políticos e sociais. Todavia, essa renovação de atores políticos teve um impacto reduzido dentro do sistema político, no qual observamos uma continuidade das práticas e dos valores tradicionais. Para uma análise da transição brasileira sob essa óptica vide Avritzer, 1993, 1995. 

8. As teorias da transição entendem que a constatação de regularidades empíricas em uma certa realidade social é suficiente para caracterizá-la. Isso implica, tal como argumenta Apel (1984), a substituição da internalização das normas pelos atores sociais pela constatação de regularidades. Deixa-se, portanto, de perceber que a vigência de normas e seu entendimento podem estar em contradição. Um bom exemplo dessa contradição foi a afirmativa recente (agosto de 1993) do secretário de Segurança Pública de Minas Gerais, de que a polícia do estado tinha ordens para matar seqüestradores. Parece claro, neste caso, que a regra do direito à vida presente na Constituição é contraditória com seu entendimento pelo ator político encarregado de implementá-la. O fato de que essa afirmativa não teve conseqüências nem legais nem políticas demonstra a amplitude da contradição entre regras vigentes e concepções dos atores políticos. 

9. Klaus Eder (1992) é o autor que melhor aborda a possibilidade de coexistência de duas culturas políticas. Para ele "(...) a cultura política é (...) o efeito de lutas sociais contínuas, no nível do sistema político". A cultura política é, então, "(...) definida pelo fato de que existem diversas formas de lidar com o político". Tais formas conduzem à convivência entre diferentes culturas políticas que disputam a articulação do sistema político. 

10. É interessante perceber como tradições culturais não-democráticas, tais como o clientelismo na América Latina e o nacionalismo na Europa do Leste, reemergiram em diversos países no momento em que eles foram democratizados. Tal tato apontaria na direção de uma continuidade de práticas políticas anteriores à instauração do autoritarismo no momento da volta à democracia, corroborando a idéia de que o autoritarismo não é simplesmente uma ruptura no processo de democratização política. Sua instauração esteve também relacionada com as práticas e convicções dominantes entre as elites políticas. Para o clientelismo na América Latina, vide Cammack, 1982 e 1991. Para o nacionalismo na Europa do Leste, vide Arato & Benhabib, 1994. 

11. Charles Tilly (1986) descreve as mudanças no repertório da ação social da seguinte forma: "Toda população tem um repertório limitado de ações coletivas: formas distintas de agir coletivamente em relação a interesses partilhados. No nosso tempo, por exemplo, a maior parte das pessoas sabe como participar de uma campanha eleitoral, como integrar-se a um grupo de interesses, organizar um abaixo-assinado, fazer uma greve ou uma reunião ou montar uma rede de influências. Essas variedades da ação constituem um repertório (...) as pessoas conhecem as regras gerais da ação relativamente bem e variam suas formas de acordo com o objetivo almejado." Seguindo a descrição de Tilly iremos supor que o conjunto das formas modernas de ação social constitui o que poderíamos denominar um repertório democrático, que só adquire sentido quando tiverem ocorrido certas modificações na estrutura do Estado moderno. 

12. Para Habermas, as sociedades modernas alcançam um nível de diferenciação sistêmica que permite a organizações crescentemente autônomas se conectarem umas com as outras através de formas não-lingüísticas de comunicação. Esses mecanismos sistêmicos - por exemplo, o dinheiro - direcionam uma forma de comunicação social amplamente desconectada de valores e normas. Habermas denomina esse processo "complexificação sistêmica". Sua natureza não-lingüística e não-comunicativa seria o que levaria o autor da "Teoria da ação comunicativa" a chamá-lo de complexificação e a distingui-lo da racionalização que constitui um processo comunicativo que ocorre no nível da sociedade. Vide Habermas, 1984, II, p. 154.

13. Estamos assumindo aqui uma postura similar à da crítica habermasiana ao welfare state. Ao criticar as formas de reificação das práticas comunicativas cotidianas provocadas pelas políticas intervencionistas do welfare state no campo do mundo da vida, Habermas atribui seu fracasso à impossibilidade da produção administrativa de sentido. A mesma crítica pode ser feita à suposição de que as instituições políticas poderiam operar automaticamente. Elas não operam dessa forma porque elas não conseguem produzir administrativamente os valores da normatividade democrática. Vide Habermas, 1984, II, pp. 329-330.

14. Esses movimentos foram tratados por diversos autores a partir de perspectivas teóricas distintas. O que nos interessa neste artigo são algumas características comuns, tais como sua forma de organização interativa no nível local, o rompimento, na maior parte das vezes, com um padrão patrimonialista e clientelista de ação política, as formas de negociação com o Estado que, via de regra, não admitem intermediários. Todas essas características apontariam para a constituição da cidadania como característica comum desses movimentos, implicando, assim, um processo de democratização das relações Estado-sociedade. Sobre movimentos sociais no Brasil, vide Boschi, 1987b; Jacobi, 1985; e Moisés, 1982. Para uma visão desses movimentos na América Latina, vide Escobar & Alvarez, 1992. 

15.Este é um argumento fundamentalmente weberiano. Weber argumenta, na famosa introdução ao Estudos de sociologia da religião, que a especificidade do racionalismo ocidental não foi determinada pela presença das estruturas do Estado e do mercado, e sim por um processo de racionalização que determinou uma forma racional de conduta. Todavia, o que torna as outras formas de conduta e de organização econômica e política insustentáveis é a incorporação da racionalidade nas estruturas da economia capitalista e do Estado moderno. O argumento weberiano tem, portanto, dois momentos: o primeiro é o que define as condições singulares do racionalismo ocidental. O segundo é o que define sua "globalização". O primeiro consiste em um processo de racionalização ética, o segundo em um processo de racionalização sistêmica. Vide Weber, 1930, introdução; e também Schluchter, 1989. 

16. Wanderley Guilherme dos Santos percebe essa contradição ao mostrar que a característica básica para a vigência de direitos no Brasil é sua subordinação a uma estrutura ocupacional que necessita da sanção legal do Estado. Desse modo, os direitos sociais ficaram subordinados ao reconhecimento das profissões pelo Estado, o que de certa forma acabou por afetar até mesmo a estrutura dos direitos civis. Só com a emergência de movimentos sociais reivindicadores de direitos essa estrutura se inverteu, propiciando a transferência dos direitos, do campo do Estado para a arena da sociedade civil. Vide Santos, 1979. 

17.Os recentes episódios no Congresso Nacional, em 1993 e em 1994, parecem ilustrar bem esse conflito. Por um lado, as oligarquias tradicionais mantiveram um conjunto de práticas que são contraditórias com a normatividade vigente e não são aceitas por parcelas significativas da sociedade. Por outro, os setores mais modernos da política brasileira têm encontrado dificuldades para tornar suas práticas e valores hegemônicas dentro do Legislativo. O resultado é uma ambigüidade do Congresso enquanto instituição em relação a tais práticas, o que termina por deslegitimá-lo frente à opinião pública.



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