FEDERALISMO 

E POLÍTICAS SOCIAIS 

Maria Hermínia Tavares de Almeida 

Há mais de uma década, o Brasil vive uma rica experiência de redesenho de seu sistema federativo. O sentido da mudança é claro, ainda que o curso seguido esteja longe de ser retilíneo. Ele aponta de forma inequívoca rumo à descentralização, ao fortalecimento da capacidade decisória das instâncias subnacionais de governo. 

As políticas sociais constituem um foco privilegiado para a análise desse processo. Desde 1930, a ampliação da ação governamental na esfera social caminhou junto com a centralização política e a concentração de poder decisório no 
Executivo federal. Mais do que isto: o sistema brasileiro de proteção social nasceu, expandiu-se e ganhou suas feições características durante os dois ciclos autoritários - o de Vargas (30/45) e o dos militares (64/84) -, quando o federalismo deu lugar, de fato, a um Estado quase unitário, ou pelo menos a uma forma exacerbada de federalismo centralizado. Em conseqüência, as políticas sociais não só estiveram associadas à crescente atividade da esfera federal - o que ocorreu na maioria das democracias federativas -, mas exibiram as marcas de concepções autoritárias, que consagraram o predomínio do Executivo federal, dos processos fechados de decisão e da gestão centralizada em grandes burocracias. 

Assim, no Brasil, a questão da redefinição de competências entre as esferas de governo refere-se centralmente - ainda que não exclusivamente - às políticas e programas da área social. É nesse terreno, por conseguinte, que se colocam com grande nitidez os dilemas envolvidos naquele processo. 

Este trabalho discute os condicionantes e as características mais gerais do processo de redesenho das competências e atribuições entre esferas de governo na área social. Na primeira parte, fazemos uma discussão rápida dos conceitos utilizados, tratando de esclarecer as relações entre descentralização e federalismo. Na segunda parte, discutimos os condicionantes mais gerais da transformação, em curso, do sistema federativo no Brasil. Na terceira parte, tratamos das características da mudança que está se operando nas áreas de saúde, educação, assistência social e habitação. Finalmente, na quarta parte alinhamos algumas conclusões.

Federalismo e descentralização

As relações entre federalismo e descentralização não são simples, quer do ponto de vista conceitual, quer do ponto de vista do funcionamento efetivo dos sistemas federativos contemporâneos. 

Segundo a literatura especializada, o federalismo é um sistema baseado na distribuição territorial - constitucionalmente definida e assegurada - de poder e autoridade entre instâncias de governo, de tal forma que os governos nacional e subnacionais são independentes em sua esfera própria de ação (1). 

Em sua forma original, bem como na definição normativa, o federalismo se caracteriza pela não-centralização, isto é, pela difusão dos poderes de governo entre muitos centros, nos quais a autoridade não resulta da delegação de um poder central, mas é conferida por sufrágio popular. A idéia de que o federalismo constitui uma estrutura não-centralizada é defendida por Elazar (1987, pp. 35-36), ao enfatizar que:

Não-centralização não é o mesmo que descentralização, apesar de esta última ser usada - erroneamente - no seu lugar para descrever sistemas federais. Descentralização implica a existência de uma autoridade central, um governo central que pode descentralizar ou recentralizar segundo seus desejos. (...) Em um sistema político não-centralizado, o poder é difuso e não pode ser legitimamente centralizado ou concentrado sem romper a estrutura e o espírito da Constituição. Os sistemas federais clássicos (...) são sistemas não-centralizados. Todos têm um governo geral, ou nacional, que dispõe de poder em muitas áreas e para muitos propósitos, mas não um governo central que controle todas as linhas de comunicação e decisão políticas. Em todos estados, cantões ou províncias não são criaturas do governo federal, mas, como este, derivam sua autoridade diretamente do povo. Estruturalmente, são substancialmente imunes à interferência federal. Funcionalmente, partilham muitas atividades com o governo federal, sem perder seus papéis de formulação de políticas e seus poderes decisórios. 

Para usar outro tipo de imagem, descentralização implica hierarquia - uma pirâmide de governos com o poder fluindo do topo para baixo - ou um centro com uma periferia. (...) 

A não-centralização é melhor, conceptualizada como uma matriz de governos com poderes distribuídos de tal forma que a ordenação dos governos não é fixa. 

Na verdade, o federalismo constitui um compromisso peculiar entre difusão e concentração do poder político, em função de algum modelo compartilhado de nação e de graus socialmente desejados de integração política e de eqüidade social. 

Por serem estruturas não-centralizadas, os sistemas federais moldam formas peculiares de relações intergovernamentais, constitutivamente competitivas e cooperativas, e modalidades de interação necessariamente baseadas na negociação entre instâncias de governo (2).A existência de competências comuns entre instâncias de governo é a expressão mais clara da natureza não centralizada do federalismo. Não é preciso dizer que as relações intergovernamentais variam muito entre os diversos países que adotaram o federalismo, bem como ao longo do tempo em um mesmo sistema federal. 

Se as características acima apontadas correspondem à descrição canônica do modelo federativo, as federações realmente existentes sofreram, ao longo desse século, mudanças estruturais profundas. 

Do ponto de vista das relações entre esferas de governo, a literatura especializada distinguiu três tipos de arranjos federativos (3). O primeiro, chamado federalismo dual, constitui o modelo originário, simultaneamente descritivo e prescritivo, no qual "os poderes do governo geral e do Estado, ainda que existam e sejam exercidos nos mesmos limites territoriais, constituem soberanias distintas e separadas, que atuam de forma separada e independente, nas esferas que lhes são próprias" (Avir, 1981, p. 3). 

Os dois outros resultam da transformação do arranjo dual, como conseqüência da tendência universal à expansão do escopo do governo federal, isto é, de um processo mais ou menos acentuado de centralização. Assim, o federalismo centralizado implica a transformação dos governos estaduais e locais em agentes administrativos do governo federal, que possui forte envolvimento nos assuntos das unidades subnacionais, primazia decisória e de recursos. Já o federalismo cooperativo comporta graus diversos de intervenção do poder federal e se caracteriza por formas de ação conjunta entre instâncias de governo, nas quais as unidades subnacionais guardam significativa autonomia decisória e capacidade própria de financiamento.

Estes dois últimos tipos correspondem a padrões de relacionamento que tanto podem descrever o perfil predominante das relações entre instâncias de governo, em dado período, como podem conviver lado a lado, em diferentes áreas de ação governamental. Mas, nos dois casos, eles nomeiam relações intergovernamentais nas quais a não-centralização, característica do ordenamento federativo, convive de forma complexa e, freqüentemente, conflitante com a lógica da centralização-descentralização (4). Em outros termos, nesses dois tipos de federalismo, a existência de competências comuns, típica do federalismo, convive e se choca com o princípio da definição nítida de funções entre níveis de governo, característica dos Estados unitários. O que nos sistemas unitários constitui superposição irracional de funções, resultante da expansão desordenada da ação governamental, é característica constitutiva dos arranjos federativos. 

O federalismo fiscal é a espinha dorsal do sistema, em qualquer de suas versões. A maneira como são gerados e distribuídos entre as esferas de governo os recursos fiscais e parafiscais, define, em boa medida, as características próprias dos diferentes arranjos federativos. Todavia, suas feições e sua operação efetiva são, também, fortemente condicionadas pelas características de instituições políticas, especialmente os sistemas partidários e eleitorais e as organizações de interesses (5).

As transformações nos sistemas federais resultantes da expansão das instâncias nacionais de governo requerem mudanças nos modelos de análise calcados na estrutura e operação do federalismo dual. Esta não é a única dificuldade a ser enfrentada. 

A análise concreta das formas federativas contemporâneas esbarra em problemas conceituais e empíricos relacionados ao tema da centralização-descentralização. Na literatura especializada em relações intergovernamentais, o termo "descentralização" está longe de ter um significado preciso. Ele tem sido utilizado indistintamente para indicar graus e modalidades diversas de redução do escopo do governo federal em decorrência: a) do deslocamento da capacidade de decidir e implementar políticas para instâncias subnacionais; b) da transferência para outras esferas de governo da implementação e administração de políticas definidas no plano federal; ou c) da passagem de atribuições da área governamental para o setor privado. 

Em outras palavras, o termo descentralização tem servido para nomear processos de realocação de funções e recursos correspondentes para instâncias subnacionais; de consolidação, quando recursos centralizados são utilizados para financiar funções descentralizadas; ou de devolução, quando as funções são descontinuadas e, em conseqüência também os recursos (Beer, 1988 p. XV). Entretanto, cada uma dessas formas tem conseqüências muito diversas sobre as relações intergovernamentais. Experiências de consolidação nas quais os governos locais desempenham funções descentralizadas são perfeitamente compatíveis com um alto grau de ativismo e de capacidade decisória do governo federal. Constituem, mesmo, uma modalidade de relação freqüente no federalismo centralizado, especialmente nas áreas de políticas sociais. Já a realocação e a devolução supõem redefinição mais ampla do escopo de atuação das instâncias federais e, no segundo caso, podem implicar redução da atividade de todas as esferas do governo, quando suas funções são transferidas para a área privada. 

À imprecisão conceitual que cerca a discussão sobre centralização-descentralização soma-se o fato de que, neste século, o crescimento do governo não foi em parte alguma um processo de soma-zero. Ao contrário, centralização e descentralização têm sido fenômenos antes concomitantes do que mutuamente excludentes (6).Assim, não há razão para pensar que a descentralização implica inexoravelmente a redução da importância da instância nacional. Ela pode resultar seja na criação de novos âmbitos de ação, seja na definição de novos papéis normativos, reguladores e redistributivos que convivam com a expansão das responsabilidades de estados e municípios. 

Os processos de redefinição de competências e atribuições na área social, focalizados neste trabalho, são parte de um fenômeno mais amplo de passagem de uma forma extrema de federalismo centralizado, construída sob o regime autoritário, para alguma modalidade de federalismo cooperativo, cujas feições ainda estão se definindo. Trata-se, pois, de um processo de descentralização com características específicas e distintas daquelas que ocorrem em Estados unitários. Envolve o redesenho das funções do governo federal e implica processos diversos de realocação, consolidação e devolução de funções anteriormente situadas na órbita do poder central. 

Condicionantes da mudança do federalismo centralizado

A democratização e a crise fiscal constituem os dois macrocondicionantes da transformação do sistema federativo brasileiro, na qual a redefinição das competências e atribuições na área social constitui um capítulo. Embora contemporâneos, atuaram com importância e pesos diversos ao longo do processo, ainda em curso, de redesenho da federação brasileira. No início da década de 80, os impulsos liberados pelo processo de democratização foram mais importantes que as limitações impostas pelas dificuldades econômicas. Depois de 88, os constrangimentos econômicos ganharam destaque. 

A crise do regime autoritário e a transição para a democracia, no Brasil, geraram poderosas correntes descentralizadoras. 

Em primeiro lugar, o andamento singular da transição para a democracia conferiu preeminência aos dirigentes políticos dos estados e, a partir de 82, reforçou a liderança política dos governadores. As clivagens políticas estaduais foram decisivas na estruturação da maioria dos partidos políticos que se formaram a partir da legislação de 79. E os governadores de oposição desempenharam papel decisivo na condução dos lances finais de uma luta contra o regime autoritário, à qual a disputa eleitoral imprimiu sentido e ritmo. O impulso pela redefinição descentralizadora do pacto federativo foi, em larga medida, conseqüência da importância da política estadual e da liderança política dos governadores no restabelecimento da democracia (7).

Em segundo lugar, no contexto da luta contra um regime autoritário de fortes traços centralizadores, a descentralização se tornou, para as oposições, sinônimo de democracia, de devolução à cidadania da autonomia usurpada pelos governos militares. Segundo a percepção oposicionista dominante na época, a descentralização era condição para o aumento da participação, e ambas compunham uma utopia democrática cujo horizonte remoto era o autogoverno dos cidadãos. 

Finalmente, no terreno próprio das políticas sociais, a proposta descentralizadora brotou da crítica ao padrão de proteção social construído pelos governos autoritários: hipercentralizado, institucionalmente fragmentado e iníquo do ponto de vista dos serviços e benefícios distribuídos (Draibe, 1986). Seu leitmotiv era a correção das distorções do sistema de proteção social, de forma a torná-lo um instrumento de redução das desigualdades sociais. A descentralização foi vista como instrumento de universalização do acesso e de aumento do controle dos beneficiários sobre os serviços sociais (8).

Ainda que nem sempre explicitado com clareza, para os críticos do sistema de proteção vigente a descentralização deveria implicar a transferência de competências e atribuições de outras esferas para os municípios, nos quais se supunha ser mais fácil o controle democrático exercido pelos cidadãos. Não se tratava, pois, neste caso, de redefinir a natureza da intervenção pública de caráter social no âmbito de um novo pacto federativo que fortalecesse os estados, mas de redistribuir competências e funções de forma a incrementar o acesso da população aos serviços sociais, propiciando-lhe maiores oportunidades de controle. 

A Assembléia Nacional Constituinte (87/88) foi o estuário das correntes geradas na luta pela democratização. Elas promoveram uma verdadeira revolução descentralizadora. A Constituição de 88 definiu um novo arranjo federativo, com significativa transferência de capacidade decisória, funções e recursos do governo nacional para os estados e, especialmente, para os municípios (9). Aumentou, também, o poder de um Legislativo onde as duas casas consagram - naturalmente, em graus diversos - a representação desproporcional característica dos sistemas federais e são de fato arenas de embate e negociação de conflitos federativos (10).

Mudança de tal magnitude não poderia ocorrer do dia para a noite, como conseqüência automática de novas normas constitucionais. Ela supõe um complexo processo de trânsito envolvendo a promulgação de legislação complementar aos dispositivos da Constituição, definindo regras e novos instrumentos para realocação, consolidação ou devolução de funções entre instâncias de governo; a negociação dos conflitos resultante das mudanças propostas; a redefinição de objetivos e a reforma administrativa dos aparatos governamentais cujas atribuições se modificaram. 

Esse processo de transição, em si complicado, tornou-se mais difícil em razão da perda de comando do governo federal, resultante tanto das vicissitudes políticas dos três primeiros governos civis para compor maiorias governantes estáveis quanto do quadro de crescentes dificuldades econômicas que afetaram a capacidade de financiamento não-inflacionário do Estado. 

Os constrangimentos políticos prejudicaram a ação do Congresso, que se fortalecera com a democratização, e do Executivo federal, que perdera muitas de suas funções e instrumentos de intervenção. A dificuldade de formar governos de maioria não só inibiu a definição de rumos claros para a ação do Executivo. Redundou, também, em enorme rotatividade das equipes de governo e em esforços sucessivos e contraditórios de reforma administrativa que minaram a eficiência dos ministérios e agências públicas (11).

De outra parte, aumentaram as dificuldades de financiamento do setor público. Como se viu anteriormente, o governo teve diminuída sua participação no bolo de recursos tributários em cerca de 15,6%. Ao mesmo tempo, as despesas federais se tornaram mais rígidas. Não só em decorrência da elevação do montante de transferências automáticas para as unidades subnacionais, mas também da multiplicação de gastos vinculados na área social, da ampliação dos benefícios previdenciários e do aumento de despesas com pessoal, também resultantes de dispositivos constitucionais (Frischtak, 1994, pp. 18-31). Assim, aos problemas resultantes da prolongada febre inflacionária somaram-se os impactos de dispositivos diversos da nova Constituição no sentido de agravar os problemas de financiamento do governo federal, limitando suas margens de manobra e sua capacidade efetiva de atuação. 

No terreno específico das políticas sociais, a falta de um centro que comandasse o processo foi particularmente notável e vem constituindo obstáculo importante à continuidade da redefinição de competências e funções nos marcos de um federalismo renovado. 

A deliberada ação descentralizadora, por parte do governo federal, se torna necessária por duas razões: em virtude da forma como a Constituição de 88 lidou com as atribuições das instâncias de governo e devido à maneira pela qual se dá o financiamento das ações na área social. 

A Carta Constitucional não definiu com clareza uma hierarquia de competências dentro da federação. Ao contrário, estipulou cerca de trinta funções concorrentes entre União, estados e municípios, boa parte delas na área social. Nessas circunstâncias, a definição de atribuições específicas e de áreas de cooperação só pode resultar de políticas governamentais. 

Na maioria dos casos, a forma de financiamento padece de indefinição semelhante, quanto ao grau de envolvimento das diferentes instâncias e quanto às formas de repasse dos recursos geridos pela União. É o que se pode observar no Quadro I (página 94). 

Exceção feita à Previdência Social, o financiamento de todas as outras áreas depende do envolvimento das três esferas do governo. As contribuições sociais arrecadadas pelo governo federal constituem parcela significativa do montante de recursos disponíveis. Seu repasse para as esferas subnacionais supõe transferências negociadas, quase sempre sem regras de partilha preestabelecidas. Nessas circunstâncias, um processo mais ou menos ordenado de descentralização da decisão e do comando das ações públicas requer empenho e políticas definidas no âmbito federal, que estabeleçam competências, mecanismos de cooperação e critérios de transferência de recursos. 

Entretanto, o governo federal, peça fundamental no processo de mudança, não foi capaz de formular algo que se parecesse com uma estratégia de redefinição das funções dos três níveis de governo na área social, que contemplasse as especificidades dos setores que a compõem e a diversidade das situações regionais. Ao contrário, cindiu-se entre iniciativas e proposições que espelhavam diferentes objetivos e prioridades: os da área econômica do governo, empenhada em controlar a inflação, e os de diferentes segmentos da área social, comprometidos com a continuidade das políticas de seu setor. 

A área econômica do governo federal, diante dos desafios de uma difícil estabilização, passou a operar segundo a lógica da emergência econômica (Torre & Palermo, 1992). Subordinou as reformas setoriais às necessidades da política de curto prazo, cujo eixo era o ajuste do setor público. Suas iniciativas, com freqüência contraditórias, buscaram desonerar a União de compromissos de gastos, de atribuições e de organismos correspondentes. 

Ademais, a busca desesperada de equilíbrio fiscal tinha conseqüências diretas sobre o funcionamento das políticas sociais e sobre sua descentralização, devido à importância estratégica e crescente das contribuições sociais para a política econômica de curto prazo (12). Criadas para financiar aação social do governo em diversas frentes, essas contribuições parafiscais não só cresceram como porcentagem da receita tributária bruta como também se tornaram peça-chave na operação do governo federal (13).Com efeito, por não constituir receita partilhada com as outras esferas de governo, sua transferência para estados e municípios estava sujeita a negociação e podia ser adiada. Em situações de aperto, parte dos recursos delas proveniente poderia ser - e foi - utilizada para o custeio de despesas típicas do Tesouro Nacional. Finalmente, em casos extremos, o governo tinha a possibilidade de adiar a liberação de recursos proporcionados pelas contribuições, como forma de administrar o déficit orçamentário. 

Por seu turno, alguns dos ministérios afetos às áreas sociais se tornaram eixo de coalizões defensivas, que envolveram todos os grupos vinculados à operação de cada setor: burocracias e quadros técnicos do Estado, parlamentares, associações profissionais e de interesses privados. Todos se irmanaram no empenho comum de escapar às conseqüências do ajuste do setor público. 

A estabilidade e a capacidade de articulação dessas coalizões foram e são variáveis. Entretanto, em todos os casos sua lógica de ação foi sempre setorial e descomprometida com uma visão mais abrangente do que possa ou deva ser a atuação do governo federal no domínio social. 

A pressão das circunstâncias econômicas e a ausência de coordenação no âmbito do governo federal permitem que os requerimentos da política antiinflacionária e as visões setoriais continuem predominando sobre qualquer consideração mais ampla das atribuições e competências das três esferas de governo, capaz de dar substância a um modelo de federalismo cooperativo. Dependendo do ministério e do setor, o governo federal ora quer manter atribuições que certamente podem ser mais bem executadas em outras instâncias do governo, ora quer passar adiante seus encargos ignorando custos e dificuldades de transição. 

O Congresso Nacional, com uma pauta em larga medida ditada pelo Executivo e carente de mecanismos de filtragem e ordenamento das demandas regionais e setoriais, tampouco é capaz de visão estratégica e abrangente. 

Em nenhum dos casos são criadas condições favoráveis à definição de atribuições e de formatos organizacionais mais adequados a um modelo estatal federativo e descentralizado, que, bem ou mal, vem se gestando há quase uma década.

Da mesma forma, estados e municípios não são capazes de definir com clareza seus papéis quando a lei estabeleceu competências concorrentes e resistem, de forma crescente, a assumir funções que o novo modelo lhes atribui, em que pese a transferência de recursos promovida pela Constituição de 88. Desejam a descentralização sempre e quando ela for financiada pelo governo federal. 

Nessas circunstâncias, o conflito entre os níveis de governo tende a se acirrar e a assumir distintas formas, todas com efeitos paralisantes sobre a redefinição do pacto federativo em bases cooperativas. 

Entre a permanência e a mudança: quatro experiências de reforma (14)

As forças que se opuseram ao autoritarismo e impulsionaram a democratização convergiam quanto à necessidade de reforma profunda das políticas sociais, consideradas ineficazes e iníquas. A meta era promover mudanças que garantissem eficácia e eqüidade. A descentralização era considerada meio e condição para atingir esses objetivos. 

Todavia, embora houvesse uma inclinação generalizada pela descentralização, não existiu uma verdadeira política de descentralização que orientasse a reforma das diferentes políticas sociais. Ao contrário, lógicas particulares presidiram a redistribuição de competências e atribuições - ou a ausência dela e a manutenção do status quo - nas diferentes áreas. Diversos foram seus pontos de partida, suas forças motrizes, seus ritmos e suas formas. Diferentes são seus impasses atuais.

As formas e os ritmos da descentralização nas áreas que estudamos dependeram de um conjunto de fatores que convém especificar: a) a presença ou ausência de políticas deliberadas de descentralização de âmbito federal; b) a natureza e o poder das coalizões reformadoras; c) as características prévias de cada área, do ponto de vista de suas estruturas e das relações intergovernamentais que estas supunham. Desse ponto de vista, as principais características do processo de descentralização nas quatro áreas estudadas estão resumidas no Quadro II (página 96). 

Das quatro áreas, a de saúde foi a única em que a reforma resultou de uma política deliberada e radical de descentralização, definida no âmbito federal, envolvendo Executivo e Legislativo. 

Em essência, a reforma promoveu a racionalização dos serviços de saúde por meio da integração das redes federal, estadual e municipal e da municipalização do atendimento primário; da definição das fontes de financiamento; do estabelecimento de funções para as instâncias de governo; da criação de mecanismos automáticos de transferência de recursos no interior da rede pública e no setor privado. 

Embora a descentralização e a unificação das redes fossem propósitos presentes desde o início, a reforma não partiu de um modelo pronto e acabado. O modelo foi se desenhando, desde 83, até ganhar feição definitiva em 88, com a criação do Serviço Único de Saúde (SUS), completada pela Lei Orgânica da Saúde (1990). A descentralização contida no modelo SUS é radical: implica a realocação de capacidade decisória, de recursos e funções nos municípios. 

O SUS constituiu, seguramente, a mais audaciosa reforma da área social empreendida sob o novo regime democrático. Ainda que a implantação do novo sistema esteja longe de se haver completado, e muitos sejam seus impasses, no estágio atual já significa uma transformação profunda do sistema público de saúde. 

A existência de uma política nacional de reforma é, sem dúvida alguma, a principal explicação para o avanço e a profundidade das mudanças levadas a cabo. A reforma da saúde constitui um caso exemplar de descentralização que veio do centro (Moura Castro, 1983).

De outra parte, a existência de uma política nacional resultou em boa medida da presença de uma coalizão reformadora, que foi capaz de inscrever suas propostas na agenda política, mobilizar a seu favor segmentos da opinião pública, negociá-las com as agências governamentais, transformá-las em artigo da Constituição, em legislação ordinária e em prática concreta dos governos. 

Uma elite profissional com características especiais constituiu o núcleo dessa coalizão, que, de início, animou e deu prumo às mudanças (15).Tratava-se de um grupo coeso quanto ao diagnóstico e aos objetivos gerais da reforma, com capacidade de formulação de políticas, liderança em seu meio e capacidade de organização, estreita ligação com associações profissionais de saúde, vinculação com entidades internacionais e, sobretudo, com conhecimento da máquina pública e alguma experiência de governo, adquirida durante o período dos militares e atualizada com a redemocratização, no Ministério da Saúde, em secretarias estaduais e municipais. 

Para além da capacidade de articulação política do núcleo animador da coalizão, a importância dos serviços de saúde pública para a grande massa do eleitorado tornou a reforma um projeto potencialmente valioso para prefeitos, secretários de Saúde estaduais e municipais, governadores e parlamentares, que, em momentos diversos, engrossaram a aliança reformadora.

Por outro lado, como observa Vianna (1993), a estrutura anterior da área de saúde facilitou a descentralização. O comando centralizado das decisões, do controle sobre os recursos e de parte da rede de prestação de serviços na instância federal conviveu com a existência de redes estaduais e municipais. Embora relegadas a funções secundárias e carentes de recursos, elas constituíram uma base inicial importante para o processo de descentralização. No começo da reforma, estados e, em menor medida, municípios já tinham experiência de operar suas próprias redes, com tudo o que isso implica. 

A inspiração descentralizadora que impulsionou a reforma da saúde e deu feição ao SUS pouca atenção dispensou à dimensão federativa da organização, do Estado brasileiro. O projeto que se foi desenhando até a implantação do SUS supunha um Estado unitário descentralizado, no qual permaneceria grande o papel do centro como motor, financiador e coordenador de um sistema de saúde municipalizado. Não se imaginou com clareza um papel ativo para os estados, nem se contou com a autonomia, o poder e a iniciativa que estados e municípios dispõem sob o sistema federal na Constituição de 88. Tampouco se previu a possibilidade de o governo nacional perder a capacidade de orientar a implementação do sistema de saúde descentralizado. 

Entretanto, foi exatamente isto que começou a ocorrer a partir dos anos 90. Em primeiro lugar, os ritmos e as formas de implantação do SUS variaram significativamente de estado para estado. A reforma tributária da Constituição de 88 facilitou o processo descentralizador, na medida em que multiplicou os recursos nas mãos de estados e municípios. Mas as respostas foram muito diversas, em função da disposição política e das condições financeiras, administrativas e gerenciais dos governos (16). De tal forma que, hoje, o SUS tem características muito diversificadas no conjunto do país. (17)

Em segundo lugar, a autonomia política própria das unidades que compõem a federação, especialmente dos municípios, dificulta a racionalização cabal do funcionamento do sistema de saúde descentralizado, especialmente no que diz respeito a ações que supõem coordenação regional. 

Finalmente, no período recente o agravamento dos desequilíbrios fiscais do governo federal comprometeu significativamente sua ação coordenadora, estimuladora e, sobretudo, financiadora do processo de descentralização, com conseqüências importantes para a continuidade da reforma. (18) 

De um lado, a falta de rumos políticos exacerbou nas instâncias federais, especialmente no Ministério da Saúde, as resistências burocráticas e corporativas à descentralização e a uma redefinição de seu papel, que pode implicar perda de poder, de recursos e mesmo de empregos. 

Por outra parte, a diminuição dramática dos recursos federais destinados à saúde e a irregularidade das transferências federais para estados e municípios aumentou a incerteza quanto aos rumos do SUS. Diminuiu, na mesma proporção, a disposição dos estados em desenvolver políticas ativas de descentralização; e a dos municípios em assumir plenamente as responsabilidades de gestão dos equipamentos e de prestação de serviços.

O futuro do SUS depende da disposição e, especialmente, da capacidade dos municípios de assumir a plenitude das funções que lhe cabem no sistema. Esta não é uma questão simples. Onde a municipalização avançou, os governos locais enfrentaram uma demanda em expansão e tiveram que se haver com mudanças dramáticas da escala dos serviços de saúde. (19) Essas mudanças não apenas significam pressão sobre os gastos municipais, mas também supõem a existência de capacidade gerencial para operar um sistema complexo, além de recursos humanos qualificados, nem sempre ao alcance dos municípios. 

A perda de rumos políticos e, sobretudo, a crise financeira do governo federal, estão transformando a política descentralizadora em descentralização caótica. Esta progride ao sabor da capacidade de demanda das clientelas, da disponibilidade de recursos e do engajamento político dos executivos estaduais e municipais e do ainda complicado jogo de alianças e oposições entre governadores e prefeitos eleitos em um sistema pluripartidário. Nessas circunstâncias, é razoável prever que se acentuem as diferenças de nível e qualidade de atendimento no interior do SUS. E que, em conseqüência, a política de saúde não chegue a ser uma política social em sentido forte, nem se torne instrumento para assegurar patamares mínimos de eqüidade e bem-estar. 

Das quatro áreas estudadas, a de assistência social (20)foi a que mudou menos, do ponto de vista da redistribuição efetiva de competências e atribuições entre instâncias de governo. Enorme instabilidade institucional no nível federal, alguma mudança no plano constitucional legal e nenhum reordenamento efetivo de funções caracterizaram a assistência social na última década. 

Três fatores inter-relacionados parecem ter sido os principais responsáveis pela ausência de reforma efetiva de cunho racionalizador e descentralizador: a inexistência no âmbito federal de uma política nacional de reforma; a importância do aparato federal de assistência como instrumento de patronagem e de negociação política entre a Presidência da República, suas bases no Congresso e seus apoios nos estados; e a fragilidade política da coalizão de apoio às propostas reformistas. Secundariamente, as características estruturais da área - de seu aparato institucional e de sua clientela - não facilitaram o desabrochar de iniciativas consistentes de mudança. 

Não faltaram diagnósticos das vicissitudes da política brasileira de assistência. Mas eles não tiveram como conseqüência uma política nacional que orientasse esforços efetivos de reforma. No plano federal, Executivo e Legislativo tomaram rumos diversos, inviabilizando uma autêntica política nacional. Com maior ou menor ênfase na intervenção social e em meio a mudanças institucionais freqüentes, (21) os governos civis não abriram mão dos instrumentos federais tradicionais da política de assistência. Ao contrário, acrescentaram-lhes novas formas de atuação. Por seu turno, o Congresso, de maneira muito lenta e contraditória, produziu uma legislação que possibilita uma mudança moderadamente descentralizadora, mas que até o momento não ganhou vida. 

Já em 86, a Comissão de Apoio à Reestruturação da Assistência Social, criada pelo governo federal (Portaria n° 3.764/86) consolidou os diagnósticos críticos e apontou os principais problemas da assistência social no país: concepção assistencialista e utilização clientelista das ações, insuficiência de recursos, fragmentação institucional, superposição de ações realizadas pelas três instâncias de governo, excessiva centralização financeira e político-administrativa das políticas e programas federais e baixa qualidade de atendimento. Ofereceu, também, sugestões: abandono das práticas clientelistas; substituição da visão assistencialista por uma concepção que associasse a Assistência Social à garantia de condições mínimas para o exercício pleno da cidadania; prioridade de atendimento aos grupos socialmente mais frágeis (crianças, idosos e deficientes); descentralização político-administrativa por meio da municipalização dos serviços; participação da sociedade na definição e gestão das políticas; e reestruturação do financiamento e criação de um fundo permanente, formado fundamentalmente por recursos federais de origem fiscal. 

As conclusões da Comissão não se materializaram em iniciativas de reforma definidas e impulsionadas a partir do governo federal. De um lado, as instituições tradicionais da área - Legião Brasileira de Assistência e Funabem - mantiveram suas atividades costumeiras, pouco articuladas e, com freqüência, superpostas às iniciativas de estados e municípios, além de largamente utilizadas como recurso de patronagem política. 

Novas políticas assistenciais formaram o núcleo da retórica e da ação federal na área social, durante o primeiro governo civil. Assim, a Secretaria Especial de Ação Comunitária - criada em 85 e logo transformada em Secretaria Especial da Habitação e da Ação Comunitária - comandou uma intervenção social de escopo múltiplo; que ligava diretamente o governo federal a organizações e grupos comunitários e cuja pièce de resistente foi o Programa Nacional do Leite. (22)

Entretanto, o trabalho da Comissão ajudou a sedimentar diagnósticos e proposições que informaram o debate constitucional e acabaram inspirando as concepções e preceitos relativos à assistência social presentes na Carta de 88. Seu caráter modernizador era patente. A nova Constituição incorporou a assistência à seguridade social, definindo-a como direito indispensável para garantir um limiar ao exercício da cidadania; criou a renda mínima vitalícia para idosos carentes e deficientes físicos; estabeleceu a gestão político-administrativa participativa; preconizou a municipalização da assistência social; definiu com mais clareza as formas e fontes de financiamento, destinando ao setor 10% dos recursos do orçamento da seguridade social, além de recursos ordinários do Tesouro e dos orçamentos de estados e municípios. 

Os princípios constitucionais materializaram-se na Lei Orgânica da Assistência Social (Loas) que cumpriu um longo e acidentado percurso até sua sanção pela Presidência da República em 93. (23)

A preocupação central da Loas não foi a descentralização, mas o estabelecimento de um novo modelo, não assistencialista, de assistência social, a ser assegurado por mecanismos participativos de decisão. Apesar disso, promovia alguma reorganização de competências e atribuições entre esferas de governo, bem como nos órgãos definidores, gestores e financiadores das ações assistenciais.

Mas a descentralização proposta não era radical e a definição de funções não estava isenta de ambigüidades. A mudança maior dizia respeito à União, que passava a ter funções mais normativas e reguladoras do que executivas. Todavia, o governo federal retinha significativo poder para celebrar convênios com entidades assistenciais e, mesmo, para atuar diretamente nos casos de ações emergenciais. Não eram explícitas as formas e os mecanismos de transferência de funções e agências federais - especialmente da LBA - para outros níveis de governo. Não havia partido claro pela municipalização, ainda que se ampliasse a esfera de ação dos municípios e se imaginasse para os estados atribuições supletivas e de coordenação de ações de âmbito regional. Estados e municípios mantêm ampla área de competências concorrentes na prestação de serviços assistenciais e nas situações de emergência. Finalmente, não havia clareza sobre as formas de transferência dos recursos federais para o financiamento das atividades redistribuídas para estados e municípios. Em outros termos, não se definiram com precisão modalidades e mecanismos de cooperação entre as três instâncias do sistema federativo. 

O impulso reformador foi suficiente para inscrever uma concepção moderna de assistência social na Constituição e para produzir uma legislação orgânica racionalizadora, ainda que ambígua do ponto de vista da redistribuição de competências e funções. Entretanto, não logrou se instalar no poder Executivo. Nesse território, quase sempre, a política assistencial continuou a ser concebida e praticada como moeda de troca de acordos políticos e como recurso de patronagem e de escambo eleitoral. 

Do aparato do Executivo federal ligado à política de assistência não veio qualquer iniciativa consistente de reordenamento, que significasse realocação de capacidade decisória e de recursos para as instâncias subnacionais. A aliança entre ministros interessados no uso político-eleitoral dos programas assistenciais e a burocracia do ministério e dos grandes aparatos - especialmente da LBA - foi um poderoso fator de bloqueio das mudanças na estrutura e nas formas tradicionais de operação da assistência social no plano federal.

No período recente, incipientes propostas descentralizadoras foram apresentadas à discussão pelas autoridades da área econômica empenhadas no ajuste fiscal. Não constituíam propriamente um projeto de política de descentralização. Sugeriam uma forma radical de devolução, com a extinção do Ministério do Bem Estar Social, a exclusão da assistência social do orçamento da Seguridade e a transferência de todas as ações de corte assistencial para as unidades subnacionais. Seu objetivo não era reformar e modernizar a assistência social, mas cortar gastos. 

De outra parte, não surgiram pressões de estados e municípios pela reforma e racionalização do conjunto da área de assistência social, embora sejam numerosas as ações assistenciais inovadoras nos níveis subnacionais. Ao que tudo indica, as iniciativas assistenciais autônomas de estados e municípios multiplicaram-se como conseqüência do efeito conjunto da crise econômica e da democratização, ampliando carências e demandas. Entretanto, essas iniciativas, por sua própria natureza, não induziram mudanças nas relações já cristalizadas entre as instâncias de governo. 

A fragilidade das tendências reformadoras reduziu o alcance e o impacto do impulso racionalizador e modernizador. Faltou, neste caso, uma elite profissional capaz de nuclear e dar rumo a uma coalizão mudancista e que aliasse concepção clara do novo modelo assistencial com experiência de gestão pública e forte penetração nos centros de decisão da política assistencial no Executivo. Os profissionais atuantes no debate parecem ter dado prioridade antes aos princípios que aos procedimentos necessários para assegurar uma concepção não-assistencialista da assistência social. Parecem também ter se preocupado mais em garantir um modelo participativo do que em propiciar a descentralização da política assistencial.

Na ausência de coalizões descentralizadoras politicamente poderosas e de uma política nacional de reforma, as características estruturais da área de assistência social parecem ter contribuído para o imobilismo. De uma parte, embora muito ampla, a clientela dos programas assistenciais não tem capacidade alguma de articulação e ação coletiva. Por conseguinte, não chega a ser uma força de pressão a favor da racionalização e melhoria das ações assistenciais. De outra parte, as características do aparato institucional da assistência social não são as mais propícias ao surgimento de uma cultura organizacional reformista e racionalizadora. Parecem antes favorecer as resistências corporativas e burocráticas à mudança, tanto no plano federal quanto nos demais níveis de governo.

Com efeito, os aparatos federais combinam forte centralização decisória e de recursos com elevada pulverização na execução, com freqüência a cargo de uma miríade de associações comunitárias conveniadas. Há grande fragmentação de agências e programas, precária articulação entre níveis de governo e grande descontinuidade nas ações. Essa estrutura cria fortes contrapesos conservadores, na medida em que favorece a penetração dos interesses clientelistas e uma percepção segmentada e corporativa por parte das burocracias. 

A Loas resultou de um movimento para reformar a assistência social, a partir de mudanças no funcionamento das instituições existentes, pela introdução de novos mecanismos de decisão - participativos - e novas formas de gestão dos recursos. As dificuldades para aprová-la e colocá-la em prática estimularam novas iniciativas no campo assistencial. Suas relações com as políticas e instituições preexistentes não são claras. Mas implicam mudanças no papel do governo, que ultrapassam muito a questão da redefinição de competências e atribuições entre os componentes da federação. O Programa de Combate à Fome e à Miséria e o Projeto de Renda Mínima em tramitação no Congresso, nascidos fora da área de assistência social, expressam novas concepções de política e das funções do governo na área de assistência social. (24)

Em conclusão, ainda que a área de assistência social tenha experimentado doses iguais de conservadorismo e inovação, não avançou na construção de estruturas cooperativas que dessem vida a um novo federalismo. 

A área de habitação sofreu mudanças dramáticas no desempenho efetivo de papéis pelas diferentes instâncias de governo. Essas mudanças não resultaram, porém, de uma transformação do marco legal que promovesse a redistribuição de funções ou de políticas governamentais deliberadas. Foram conseqüência da desarticulação progressiva da instância federal. Esta deveu-se a mudanças institucionais e, principalmente, à redução drástica dos recursos que alimentaram a política habitacional centralizada por mais de vinte anos. Foi um caso exemplar de descentralização espontânea, ou por ausência: na medida em que o governo federal foi perdendo capacidade de ação, os estados e municípios começaram a desenvolver políticas próprias, assumindo de forma autônoma a responsabilidade por decisões sobre programas e por seu financiamento. 

No início da Nova República, a reforma da política habitacional freqüentou a agenda governamental. Além de ser objeto de uma comissão especial que produziu recomendações para a reformulação do Sistema Financeiro da Habitação, a tecnoburocracia do Banco Nacional da Habitação (BNH) articulou proposta de sua substituição por um Banco Nacional de Desenvolvimento Urbano descentralizado e regionalizado (Mello, 1993). 

Entretanto, recomendações e propostas não se transformaram em política governamental - não houve da parte do governo federal decisão para transferir competências e funções a estados e municípios. Tampouco chegaram a sedimentar uma coalizão reformadora capaz de formar consenso em torno de uma proposta viável de mudança e de inscrevê-la na agenda do governo e do Congresso. 

As mudanças produzidas não alteraram a centralização política e financeira no plano federal. Mas enfraqueceram o poder decisório e de comando da instância nacional. Implicaram a extinção do BNH como agência reitora, a distribuição das funções que ele concentrava por quatros órgãos localizados em três ministérios e, em conseqüência, a fragmentação de poder e capacidade decisória até então concentrados. 

O fechamento do BNH resultou da surda disputa política interburocrática pelo controle dos recursos destinados a desenvolvimento urbano e habitação, que tradicionalmente opôs as autoridades monetárias ao banco. Não foi ditado por uma opção governamental por outro tipo de política habitacional. Sua conseqüência foi a perda de eficiência do sistema. (25) 

Paralelamente, os recursos disponíveis minguaram em virtude da sensibilidade extrema da principal fonte de financiamento, o Fundo de Garantia por Tempo de Serviço (FGTS), ao agravamento da situação econômica. (26)

O declínio do Sistema Federal de Habitação alimentou no período recente esforços no sentido de definir uma nova política de habitação. São numerosos os setores que afirmam a necessidade de uma política nacional: bancos privados; Caixa Econômica Federal, gestora do FGTS; empresários da construção civil reunidos na Câmara Brasileira da Indústria da Construção Civil (CBIC); empresários do setor de comercialização de imóveis (Secovi); secretários estaduais de habitação reunidos em Fórum Nacional; entidades públicas estaduais ou municipais, gestoras de programas habitacionais para baixa renda (Associação Brasileira das COHABs); movimentos populares por habitação; associações de mutuários do Sistema Financeiro da Habitação (SFH). Parlamentares também vêm participando ativamente do debate, desde 92. Todos parecem convergir quanto ao interesse de continuar atribuindo papel ativo à instância federal. Entretanto, divergem fortemente sobre a oportunidade de criação, a natureza e as funções de uma nova agência federal. A falta de consenso bloqueia a formação de uma coalizão capaz de sustentar uma alternativa viável à situação presente. 

O colapso da política nacional de habitação deu margem à proliferação de iniciativas estaduais e municipais autônomas. A importância da moradia para as camadas mais pobres da população e seu inequívoco rendimento eleitoral, além do interesse das empresas de construção na continuidade dos programas governamentais, constituíram poderosos estímulos à ação dos governos subnacionais. 

O próprio formato anterior da política comandada pelo BNH criou condições propícias para que estados e municípios assumissem funções crescentes na área da habitação popular. Com efeito, o modelo anterior combinava forte centralização política e de recursos na agência federal com significativa autonomia de estados e municípios para a organização das agências promotoras - COHABs - no gerenciamento dos programas, na contratação das construtoras privadas e na seleção dos beneficiários. Adquiriram assim experiência, capacitação técnica e de gestão e instrumentos de política que puderam ser mobilizados para o desenvolvimento de políticas autônomas. 

As iniciativas descentralizadas assumiram diversas formas e multiplicaram-se por muitos estados e municípios, especialmente nas capitais. Enquanto alguns estados tratam de montar seus próprios esquemas para ampliar a oferta de moradias populares, os municípios realizam prioritariamente programas de urbanização de favelas, oferta e regularização de lotes urbanos, assessoria técnica para projetos de autoconstrução e muito secundariamente construção de moradias. 

Nos dois casos, a maioria das ações não chega a assumir feição de políticas institucionalizadas, cuja continuidade ultrapasse o período de um mandato. Ao contrário, as iniciativas dependem fortemente das orientações e prioridades dos governantes de turno. Apenas no estado de São Paulo construiu-se um sistema estadual de habitação, com instituições especializadas e recursos próprios. (27)A baixa institucionalização e a conseqüente instabilidade não constituem os únicos problemas dessa modalidade de descentralização da política habitacional. Ela dá margem a uma forma bastante desequilibrada de atendimento das carências habitacionais da população mais pobre, na medida em que parte de uma distribuição regionalmente desigual de recursos próprios e capacidade técnica e administrativa mobilizável. Nesse sentido, a despeito do mérito e dos resultados das iniciativas, a descentralização espontânea da política de habitação pode confirmar, ou senão ampliar, as disparidades inter e intra-regionais. 

Do ponto de vista da redistribuição de competências e funções entre instâncias de governo, a área de educação caracterizou-se por escassas mudanças no plano institucional-legal e numerosas e variadas experiências de descentralização. 

Os traços estruturais da área definiram a forma como ela sofreu o impacto do sopro descentralizador dos anos 80. Com efeito, a existência de competências diferenciadas mas não exclusivas - referidas à organização federativa - e a descentralização caracterizaram o sistema público de educação desde suas origens. De um lado, a ausência de delimitação clara de competências exclusivas dos diferentes níveis de governo permitiu que os governos federal, estaduais e municipais atuassem em todos os níveis de ensino. (28)De outro lado, os estados foram desde sempre os principais responsáveis pela oferta pública de formação básica e secundária. Assim, na educação, a tendência centralizadora que, entre os anos 30 e os 70, alterou as feições do federalismo brasileiro e moldou de forma particular as áreas sociais, implicou um compromisso entre o fortalecimento da instância federal e a permanência de grande poder decisório nos estados. 

Em conseqüência, reformar a área de educação do ponto de vista das relações entre esferas de governo implicava tanto a descentralização quanto a definição precisa das responsabilidades exclusivas de cada instância. O primeiro tema foi objeto de intenso debate e experimentação na última década, enquanto o segundo não recebeu maior atenção. (29) 

O impulso descentralizador dos anos 80 situava-se em dois planos. De um lado, objetivava diminuir a centralização no plano federal. A meta era transferir algumas funções desempenhadas pelo Ministério da Educação - responsabilidade pela rede de escolas técnicas e gestão da Merenda Escolar- bem como estabelecer mecanismos automáticos de repasse de recursos, que limitassem o poder de decidir discricionariamente sobre a utilização da parcela federal do salário educação. De outro lado, apontava para a realocação das capacidades decisória e administrativa concentradas nos estados, por meio da municipalização do ensino e/ou da autonomia da escola. 

As modificações foram poucas no que diz respeito à redução de funções e poder centralizados no governo federal. As escolas técnicas foram repassadas para as instâncias subnacionais. A merenda escolar apenas começou a ser lentamente descentralizada. Mas, o ministério manteve pleno controle sobre a parte da cota federal do salário educação que deve ser aplicada em programas municipais. Reteve, também, algum poder de manipulação sobre a parcela a ser destinada aos estados, de acordo com critérios redistributivos. 

No âmbito federal, não houve política de descentralização, nem sequer esforço descentralizador consistente. Todavia, a instabilidade política manifesta na troca freqüente de ministros e de suas equipes diminuiu de fato a capacidade de decisão e de ação do governo nacional na área de educação. (30)Isto não impediu, mas de certa forma alentou, as resistências da burocracia do ministério à realocação de funções para as instâncias subnacionais. A instabilidade no comando político ampliou as margens de manobra dos grupos burocráticos interessados em manter competências, atribuições e recursos do Ministério da Educação. 

Em contrapartida, as experiências de descentralização da rede escolar, nos últimos dez anos, foram numerosas e diversificadas. Não chegaram, contudo, a configurar um movimento de descentralização amplo, uniforme e consistente. Na medida em que as redes de ensino básico e de segundo grau eram majoritariamente estaduais, as mudanças foram necessariamente descentralizadas e dependeram de decisões e do empenho dos governos estaduais. Em conseqüência, variaram muito quanto a natureza, ritmo, intensidade e continuidade do processo de descentralização. 

Neubauer Silva & Cruz (1994) assinalam que, na área da educação, as políticas de descentralização vêm tomando dois rumos básicos: o da municipalização e o da desconcentração. No primeiro caso, há transferência de competências, atribuições, instalações e equipamentos do Estado para os municípios. No segundo, ocorre delegação limitada de atribuições, dentro do mesmo nível de governo, para unidades administrativas regionais ou locais, para escolas ou para instituições privadas ou comunitárias. 

Além desses dois caminhos de reforma deliberada, ocorreu também uma espécie de municipalização por ausência, análoga àquela observada na área da habitação. Típica de regiões menos desenvolvidas, ela resultou da incapacidade do governo estadual de responder à demanda por novas vagas, que passou a ser atendida pelas administrações municipais mais sensíveis - porque mais próximas - às pressões da clientela. 

Nenhum dos dois caminhos levou, até o presente, à transformação cabal e duradoura na organização do sistema de ensino básico e secundário. Em outros termos, nos estados que enveredaram pela municipalização, o processo está longe de ter completado a realocação de funções para os municípios. Da mesma forma, a autonomia da escola, ou mesmo o estabelecimento de estruturas de gestão desconcentradas, não constituem características definidoras de nenhum sistema educacional estadual ou municipal. As experiências de descentralização e desconcentração são incipientes; poucas, até agora, ultrapassaram o período de um mandato. Nenhuma logrou se transformar em política de Estado, cuja continuidade se impõe aos governantes de turno. 

Assim, no que diz respeito às funções da área federal, apesar de existir um diagnóstico consensual sobre os efeitos perversos da centralização de recursos do Fundo Nacional para o Desenvolvimento da Educação (FNDE), (31)da operação da Fundação de Apoio ao Estudante (FAE) e da própria maneira como o ministério exercia suas funções normativas, reguladoras e de planejamento, não existiu uma política nacional de descentralização. O processo de mudança vem sendo lento e emperrado, pela resistência da burocracia do ministério, mas, também, por decisão política de ministros, interessados na utilização político-eleitoral dos recursos do FNDE. 

As forças favoráveis à redução das funções do governo federal formaram uma coalizão instável, que careceu de projeto reformista, continuidade e força de pressão suficientes para desencadear e sustentar a descentralização. O Fórum de Secretários Estaduais de Educação foi a espinha dorsal da coalizão mudancista, que em momentos diversos incluiu a elite intelectual e profissional da área, parlamentares, secretários municipais e suas associações. A redefinição descentralizadora das competências e funções de governo foi apenas um dos objetivos das forças comprometidas com a reforma e a melhoria da educação. A defesa do ensino público gratuito contra o assédio dos grupos ligados ao ensino privado e o estabelecimento de percentuais fixos do orçamento para gastos com educação, nos três níveis de governo, ocuparam na agenda reformista um lugar mais destacado do que a descentralização. 

A municipalização e a desconcentração não foram e não podiam ser objeto de política nacional. O governo federal carecia de poder e instrumentos para promover urna descentralização a partir do centro. A reforma descentralizadora só podia ser uma política de âmbito estadual e, por conseguinte, dependente das variadas condições políticas, financeiras e administrativas de cada estado da Federação. Os diferentes rumos e ritmos verificados são, assim, conseqüência da extrema variedade de orientações políticas, da disponibilidade de recursos humanos e financeiros e da forma como os sistemas de ensino estavam estruturados em cada unidade subnacional. 

A descentralização da educação pública tem se revelado, simultaneamente, um objetivo consensual e uma política de difícil implementação. Os que se opõem a ela como meta são tão poucos quanto aqueles efetivamente dispostos a sustentá-la. Municipalização (32)e desconcentração, embora não se oponham e possam coexistir, são processos com lógicas, beneficiários e opositores distintos. Das duas formas de descentralização, apenas a municipalização tem impacto sobre o funcionamento da Federação, acarretando reorganização de competências e funções entre níveis de governo. Por esta razão, convém examinar com mais cuidado os obstáculos institucionais, administrativos, financeiros e políticos, a sua realização. 

Do ponto de vista institucional, a grande dificuldade reside na atribuição constitucional às três instâncias de governo de competências concorrentes em todos os níveis de ensino. A falta de delimitação clara de competências e atribuições para a união, os estados e os municípios dificulta a reforma descentralizadora. De uma parte, coloca nas mãos dos governos, movidos por cálculos político-eleitorais, a decisão sobre a alocação dos recursos constitucionalmente vinculados à educação (33) De outra, torna o processo de mudança largamente dependente da vontade dos governos, deixando amplo espaço para que se robusteçam as resistências tanto dos que não querem repassar atribuições quanto dos que não desejam assumi-las. 

Os obstáculos administrativos e financeiros residem na distribuição desigual, entre os milhares de municípios brasileiros, dos recursos e, especialmente, da capacidade técnica para enfrentar os complexos problemas de gestão implicados na operação de uma rede escolar. Na maioria dos casos, a municipalização requer políticas estaduais de capacitação de quadros técnicos municipais e suplementação de recursos para os municípios mais carentes. 

Finalmente, as dificuldades políticas são de muitas ordens. Em primeiro lugar estão as resistências das burocracias estaduais, temerosas de ver reduzidos seu prestígio e seus pequenos poderes. Não são menores os bloqueios erguidos pelas associações sindicais estaduais dos diversos segmentos ligados ao ensino - professores, diretores de escola etc. -, que se opõem à fragmentação das estruturas representativas e à diferenciação de remunerações, que podem resultar da transferência de redes de ensino básico para os municípios. Entretanto, os obstáculos maiores nascem da incerteza quanto à continuidade da municipalização e da complexidade dos acordos entre autoridades estaduais e municipais, em virtude da existência de um sistema pluripartidário fragmentado.

Isoladamente, nenhum desses obstáculos é suficiente para bloquear a mudança. Mas sua operação conjunta torna a realocação de responsabilidades pelo ensino básico um processo lento, sinuoso e muito desigual em termos nacionais. (34) 

Conclusões

As mudanças nos poderes das instâncias de governo constituem uma das questões centrais na agenda de reformas do sistema de proteção social do país. Em pelo menos três das áreas estudadas - saúde, habitação e educação - transformações importantes estão em curso. Em apenas uma delas - a saúde - o reordenamento de funções foi desencadeado por uma política deliberada e de amplitude nacional. Mesmo assim, a descentralização tutelada esbarra em vicissitudes econômicas e políticas que a estão transformando em um processo caótico. Nos outros casos, a mudança em curso carece de diretrizes gerais que a enquadrem. 

As experiências em andamento indicam que é possível ir redefinindo funções sem que exista uma política nacional que oriente a mudança e estabeleça em grandes linhas as novas responsabilidades das três instâncias. Entretanto, essa forma de mudar tem conseqüências sociais e políticas igualmente perversas. 

A crise fiscal e a perda de capacidade política do Executivo federal e do Congresso Nacional estão na origem dos dilemas que envolvem a redefinição nas relações intergovernamentais na área social. Nas condições presentes, o governo nacional oscila entre propostas radicais de devolução imediata de funções, proposições setoriais que não tomam em consideração os requerimentos do ajuste fiscal e iniciativas que espelham resistências setoriais à realocação de responsabilidades para as instâncias subnacionais. (35) Nunca chega a oferecer resposta adequada aos desafios da construção de um novo federalismo. 

Na forma como se está processando, a reorganização das competências e funções entre unidades de governo coloca três questões de grande relevância para o futuro do novo sistema federativo em via de construção. A primeira diz respeito às características do federalismo em gestação. A segunda, ao grau de desigualdade social e regional que o novo arranjo federativo abrigará. A terceira se relaciona com a duração e os resultados prováveis do rearranjo de responsabilidades e prerrogativas das instâncias de governo. 

Com efeito, as mudanças em andamento nas áreas sociais estudadas implicam o desmantelamento do federalismo centralizado. Entretanto, não parecem estar criando espontaneamente as bases e mecanismos de funcionamento de um federalismo cooperativo. Vista do ângulo das políticas sociais, a construção desse arranjo cooperativo supõe a definição clara tanto das responsabilidades exclusivas quanto daquelas compartilhadas pelas três instâncias de governo na decisão, no financiamento e na implementação das iniciativas governamentais. (36) Implica a transformação de competências concorrentes, onde elas existem, a ação concertada e, em qualquer caso, a construção entre os níveis de governo, de modalidades de colaboração que permitam a utilização mais racional das capacidades e dos recursos disponíveis. 

De outro lado, a descentralização em curso nas áreas sociais analisadas corre o risco de confirmar, quando não de agravar, as disparidades intra e inter-regionais geradas sob o federalismo centralizado. A forma pela qual se tem processado o rearranjo de competências, especialmente nos casos de descentralização por ausência, pode neutralizar ou perverter o efeito de eqüidade que toda política social tem por meta. Nessa medida, tende a alimentar as tensões que atravessam a federação, reavivam as disputas regionais e minam a estabilidade de seu pacto constitutivo. 

Finalmente, a reordenação das relações intergovernamentais nas áreas sociais é necessariamente um processo de longa duração e a diferentes velocidades nos diversos estados e regiões. Mesmo que venha a ser orientado por políticas nacionais coerentes, jamais resultará em distribuição uniforme de competências e funções em todo o território nacional. Em outros termos, a participação relativa de estados e municípios - e de agências federais - no financiamento, decisão e gestão de cada uma das políticas sociais variará inevitavelmente pelo país afora. Por exemplo, em alguns estados a educação básica será integralmente de responsabilidade municipal, em outros apenas parcialmente e em outros ainda continuará de competência estadual. O mesmo ocorrerá com a saúde e assim por diante. 

Enfrentar essas questões supõe trazer para primeiro plano a discussão sobre o modelo de federalismo cooperativo que se deseja e sobre as políticas mais adequadas para dar-lhe vida. 

No primeiro caso, a questão central é encontrar as formas institucionais capazes de compatibilizar a igualdade jurídica com as enormes assimetrias econômicas e sociais, que se projetam em desigualdades regionais. Nas áreas sociais isto requer uma distribuição de competências flexível e não uniforme, que leve em consideração a capacidade efetiva das unidades subnacionais para assumir cada uma das funções. Requer, também, que se redefinam as atribuições do governo federal - isto é, do Congresso e do Executivo - nas áreas sociais, de forma a combinar a descentralização radical com um papel ativo na compensação das desigualdades regionais, (37) especialmente importante nas circunstâncias brasileiras. 

No segundo caso, o problema é transformar um processo desordenado de redefinição de competências em políticas deliberadas e contínuas, por meio das quais se vá tecendo as formas novas de cooperação entre as instâncias de governo. 

NOTAS

*Este texto constitui versão modificada de relatório final da pesquisa sobre "Redefinição de competências entre esferas de governo na prestação de serviços públicos na área social", realizada em colaboração com o Núcleo de Políticas Públicas da Unicamp, no âmbito do projeto "Balanço e perspectivas do federalismo fiscal no Brasil", do IESP-Fundap. A autora agradece a valiosa contribuição das pesquisadoras Ana Luiza d'Avila Vianna, Marta da Silva Arretche, Neide Cruz, Rose Neubauer da Silva e Sandra Faria, responsáveis pelos estudos sobre saúde, habitação, educação e assistência social. É grata, também, a Sonia Draibe, Vilmar Faria e demais pesquisadores do Núcleo de Políticas Públicas da Universidade de Campinas, que discutiram uma primeira versão do trabalho. Este relatório foi apresentado, também, na mesa-redonda "Reforma do Estado e políticas públicas", durante o XVIII Encontro Anual da Associação de Pós-graduação e Pesquisa em Ciências Sociais (ANPOCS) e se beneficiou muito das observações dos participantes.

1.Lijphart (1984, pp. 170-171) identifica cinco características típicas dos sistemas federais, além do princípio cardeal de divisão dos poderes entre instâncias de governo. São elas: "Uma Constituição escrita, bicameralismo, direito das unidades componentes de participar do processo de emenda da Constituição federal e de mudar suas próprias constituições unilateralmente, representação igual ou fortemente desproporcional das unidades menores na Câmara Federal da legislatura bicameral e governo descentralizado." 

2. Elazar (1987, p. 67) afirma que o federalismo não é só uma estrutura com características específicas, mas um processo de governo que "implica um sentido de parceria entre as partes do pacto federativo, que se manifesta por meio da cooperação negociada em torno de questões e programas e que se baseia em um compromisso de barganha entre todos os membros, para chegar a um consenso ou, na sua impossibilidade, a uma acomodação que proteja a integridade fundamental de todos os parceiros". 

3. Esses tipos foram elaborados para descrever o sistema federal dos Estados Unidos e suas mudanças (Acir, 1981, 1986). 

4. Essa característica dos sistemas federais contemporâneos torna cada vez mais difícil definir os limites conceituais e empíricos que separam o federalismo da descentralização, como observa Carl Schmidt (1968, p. 223): "A ampliação do escopo da cooperação efetiva entre agências federais e estaduais obscurece as diferenças entre um arranjo federal de trama apertada e um governo efetivamente descentralizado como o da Inglaterra- de tal forma que há alguns anos era possível prever o dia em que `o caráter do Estado mudaria, ou se transformaria em uma espécie de unidade administrativa responsável pela implementação de planos e políticas federais'." 

5. Estudos sobre o federalismo norte-americano sublinharam a importância do sistema partidário fortemente estadualizado para a manutenção do equilíbrio federativo. Eles tendem, também, a associar as transformações ocorridas no sistema federal no sentido da centralização à decadência das organizações partidárias estaduais e locais, ao aparecimento dos políticos independentes, à nacionalização da competição político-eleitoral resultante da influência crescente da televisão e à multiplicação das organizações de interesse que atuam no plano nacional (Acir, 1986). 

6."Enquanto os objetivos dos governos centrais em quase todas as nações industriais do Ocidente estão aumentando e com eles o grau de centralização do Estado-Nação, também crescem o escopo e o poder das unidades de governo subnacionais e com eles o grau de descentralização." (Goldsmith & Newton, 1988, pp. 359-360). 

7. Linz e Stepan (1992, pp. 61-62) chamam a atenção sobre a importância da seqüência eleitoral nos processos de democratização e na forma de estruturação do Estado-Nação. Tratando da democratização espanhola, sublinham a importância das eleições nacionais para soldar vínculos políticos nacionais e diminuir o peso político das tendências separatistas: "Eleições, especialmente eleições, fundadoras, ajudam a criar agendas, atores, organizações e, mais importante ainda, legitimidade e poder. Um dos nossos mais fortes argumentos é que, se um país tem problemas de estaticidade, o fato de serem as primeiras eleições nacionais ou regionais faz uma diferença crítica. Na Espanha, as primeiras eleições foram nacionais. Acreditamos que elas ajudaram a transcender o problema da estaticidade naquele país." No caso do Brasil, as eleições fundadoras foram para o governo estadual e deixaram sua marca sobre a vida partidária e a questão federativa. 

8. A descentralização foi também favorecida pelas agências internacionais influentes na formulação e no financiamento das políticas de corte social, especialmente o BID e o Banco Mundial. 

9. A transferência de recursos foi significativa. Antes de 88, a União ficava com cerca de 44,6% dos recursos tributários disponíveis, os estados com 37,2% e os municípios com 18,2%. Estima-se que em 93 esses valores tenham sido: 36,5% para a União, 40,7% para os estados e 22,8% para os municípios (Afonso et al., 1993, p. 114). 

10. Para uma boa descrição dos processos de decisão relativos à representação dos estados na Câmara Federal e à distribuição de recursos tributários entre as unidades da federação, ver Leme, 1992. 

11. Durante os cinco anos do governo Sarney e os dois anos da gestão Collor de Mello foram feitas 35 mudanças institucionais que afetaram o perfil de 25 órgãos federais, entre ministérios e agências governamentais. Cf. Andrade e Jaccoud, 1993. 

12. Este parágrafo baseia-se integralmente em Cavalcanti (1994). O mesmo autor enumera vinte contribuições sociais e as distingue entre as de caráter público e privado, em termos de sua destinação. As primeiras, que aqui nos interessam, incluem: contribuição para o Finsocial, contribuição sobre o lucro das empresas, para o PIS/Pasep, para o FGTS, de empregadores e empregados para a Seguridade, para a Seguridade Social do servidor público, o salário educação, para o Programa de Ensino Fundamental, cota de Previdência, sobre receitas de concursos de prognósticos, para o ensino aeroviário, para o desenvolvimento do ensino marítimo, contribuições rurais e contribuições sindicais. 

13. Passaram de 83,21 % da receita tributária da União, em 88, para 131,47%, em 92 (Cavalcanti, 1994, tabela 5). 

14. A redação desta parte baseou-se inteiramente nos dados e conclusões contidos nos relatórios de pesquisa do projeto Balanço e perspectivas do.federalismo fiscal no Brasil, realizados respectivamente por: Saúde, Ana Luiza Viana; Habitação, Marta Arretche; Educação, Rose Neubauer da Silva e Neide Cruz; Assistência Social, Sandra Faria e Ademir Alves. 

15. A importância de elites profissionais nos processos de inovação das políticas sociais é fenômeno universalmente reconhecido pelos analistas. Sobre o tema, ver Heclo (1982) e Weir & Skocpol (1985). 

16. Vianna (1993, pp. 45-46) observa que a descentralização suposta no SUS "exige contrapartidas de peso dos demais níveis de governo. Essas contrapartidas devem envolver: i) a formulação de novas políticas e programas pelos níveis estaduais e municipais; ii) implementação de reformas administrativas e técnicas; iii) maior participação orçamentária; iiii) adoção de novas políticas para a área de recursos humanos etc. O ciclo descentralizador só se torna virtuoso quando há essa combinação explícita de políticas e programas entre os diferentes níveis de governo". 

17. Tomando como indicadores a participação do governo federal na oferta de equipamentos e a existência de políticas estaduais descentralizadoras, Vianna (1993) constatou três situações que retratam os níveis e ritmos desiguais de implementação do SUS. A primeira, na qual se enquadram São Paulo, Ceará e Paraná, se caracteriza por fraca presença federal e forte empenho descentralizador dos estados. A segunda, na qual se enquadram Roraima, Pará, Amapá, Mato Grosso do Sul, Rio de Janeiro e Rio Grande do Sul, mostra forte presença federal e fraca política estadual descentralizadora. A terceira, finalmente, é aquela em que governo central e estados têm presença e política descentralizadoras fracas. Ela inclui todos os estados do Nordeste e Goiás. 

18. O gasto federal total em saúde teve a seguinte evolução entre 87 e 93: 1987 = 100, 1988 = 106, 1990 = 87, 1991 = 73, 1992 = 60 (Ipea, cit. in Viana, 1994, p. 2). Para uma análise dos dilemas do financiamento à saúde ver Afonso (1993). 

19. Pesquisa que acompanhou durante três anos a implantação do SUS em três municípios paulistas registrou uma verdadeira explosão dos gastos com saúde, em conseqüência da municipalização. Em um deles, o gasto anual passou de 250 mil dólares, em 1989, para 4 milhões de dólares, em 1993 (Freitas Carvalho, 1994). 

20. Ao contrário das demais áreas sociais, a assistência não possui contornos nítidos, definidos pela existência de um locus único de decisão e comando, seja ele ministério, secretaria estadual ou municipal. No plano federal, quase todos os ministérios sociais desenvolvem programas assistenciais, alguns muito importantes, como o Programa Nacional de Merenda Escolar, localizado no Ministério da Educação. Em menor medida isso ocorre, também, nos estados e municípios. Neste texto, consideramos apenas aquelas agências, secretarias e/ou ministérios que têm a assistência como única atribuição. 

21. Os dois grandes aparatos da política assistencial, a LBA e a Funabem, pertenceram ao Ministério da Previdência e da Assistência Social de 74 a 88. Neste último ano, juntamente com os programas da SEHAC, passaram a formar o Ministério da Habitação e do Bem-Estar Social. Em 89, foram incorporados ao Ministério do Interior. Em 90, a Funabem foi extinta e substituída pela Fundação Centro Brasileiro para a Infância e Adolescência (FOBIA) que, juntamente com a LBA e outros programas, foi integrada ao Ministério da Ação Social, posteriormente substituído pelo Ministério do Bem-Estar Social. 

22. A SEHAC, em 88, deu lugar ao Ministério da Habitação e do Bem-Estar Social. Além do Programa Nacional do Leite, que em 89 chegou a um atendimento diário de 7.620 mil crianças, a SEAC/SEHAC deu apoio a projetos desenvolvidos por grupos e associações comunitárias, sob supervisão e com financiamento conjunto de prefeituras municipais, nas áreas de "hortas comunitárias, telefonia comunitária, teatro amador, bibliotecas comunitárias, reparação de escolas primárias, hortas e alimentação escolares, cursos pré-profissionalizantes, centros esportivos comunitários, mutirões habitacionais, saneamento básico, creches, campanhas de agasalhos, pontes e estradas, escolas rurais, postos médicos comunitários" (NEPP, 1989). 

23. A primeira versão da Loas, elaborada pelo Congresso, foi vetada na íntegra pelo presidente Collor em outubro de 90. 

24. O primeiro promove uma parceria público/privado na decisão e implementação das ações assistenciais de características inéditas, posto que o governo federal é minoritário na instância decisória e os governos subnacionais não têm qualquer participação. O segundo, na sua forma atual, supõe a substituição progressiva de todas as ações assistenciais pelo pagamento de uma remuneração mensal mínima, que requer um aparato institucional de natureza bem diversa do atual. 

25. Arretche (1994, p. 4) observa que: "O fechamento do BNH, a pulverização de sua burocracia e a transferência das funções daquele órgão para a Caixa Econômica Federal (CEF) representaram um duro golpe para a manutenção e/ou reestruturação das operações de oferta habitacional pública: a instituição que passou á controlar o Fundo de Garantia por Tempo de Serviço (FGTS) não dispunha de instrumentos para planejar, formular e articular políticas alternativas, capazes de dar conta das reformulações que se impunham crescentemente". 

26. Em 90, os recursos do FGTS, que representavam 97,5% do total alocado para habitação e urbanismo, caíram 81 % em relação a 80. Em 92, eram 30% dos recursos alocados em 80 e representavam 90,6% do total (Arretche, 1994). 

27. Minas Gerais também caminhou na direção da institucionalização de uma política estadual de habitação, com a criação de um fundo alimentado com recursos do Imposto sobre Circulação de Mercadorias (ICMS). 

28. Neubauer da Silva & Cruz (1994, p. S) enfatizam as conseqüências negativas do exercício de competências concorrentes, em lugar de ações coordenadas entre as três instâncias. Seu resultado foi a falta de planejamento da expansão da oferta de educação básica e o agravamento das diferenças setoriais e regionais. 

29. A questão das responsabilidades das três instâncias foi discutida sob o ângulo do gasto com educação, e não sob o ângulo das competências e atribuições. Assim, a Lei Calmon estabeleceu a obrigatoriedade de percentuais mínimos de gasto, para governo federal, estados e municípios, posteriormente transformada em preceito constitucional na Carta de 88. 

30. Em oito anos (de abril de 85 a dezembro de 92), sete ministros ocuparam a pasta da Educação. Destes, quatro foram do PFL, dois do PMDB e um sem partido, mas próximo do PSDB. 

31. Formado com recursos do salário-educação, uma das contribuições sociais acima mencionadas. 

32. Os limites da municipalização não são claros. Freqüentemente é entendida como transferência para os municípios da responsabilidade pelo ensino de primeiro grau. Nos processos em curso, ela implica, às vezes, a transferência da responsabilidade apenas pelos quatro primeiros anos do ensino básico. Não há uma definição clara sobre competências com relação ao ensino secundário. Ainda que a lógica do argumento descentralizador conduza a transformá-lo, também, em atribuição municipal, parece existir um consenso tácito de que ele continuará na órbita dos estados. 

32.Os casos de alocação perversa dos recursos não são poucos. No estado de São Paulo, os municípios são responsáveis por apenas 12% da oferta de vagas para primeiro grau. Dos 29 que possuem ensino municipal de terceiro grau, doze não têm rede de primeiro grau. Tampouco é prática incomum a utilização dos recursos constitucionalmente vinculados à educação em obras de melhoria urbana e em serviços de transporte, sob a alegação de que facilitam o acesso à escola. 

34. No presente, a soma de dificuldades está produzindo reações perceptíveis à descentralização, bem como à vinculação constitucional dos recursos, entre prefeitos e secretários municipais de educação e algumas de suas associações. 

35. O debate sobre a compatibilização entre encargos e recursos das três instâncias de governo, proposto pelas autoridades federais, espelha bem a perspectiva limitada com a qual vem se tratando 0 tema do novo formato das relações intergovernamentais. É certo que a redefinição do pacto federativo implica a redistribuição de encargos para estados e municípios, beneficiados pela redistribuição de recursos fiscais promovida pela Carta de 88. Entretanto, não é menos verdadeiro que a nova pactação federativa supõe, também, a discussão sobre a atuação federal na redução de desequilíbrios regionais, setoriais e sociais. Essa questão não está contemplada naquele debate. 

36. "(...) the contractual sharing of public responsabilities by all governments in the system appears to be a central characteristic of federalism. Sharing, broadly conceived, includes common involvement in policy making, financing and administration of government activities. (...) Sharing can be based on highly formal arrangements or informal agreements" (Elazar, 1987, p. 185). 

37. A definição das responsabilidades e atribuições da instância federal está intimamente vinculada ao tema da relação entre o novo federalismo e os desequilíbrios socioeconômicos que se manifestam espacialmente. Todo sistema federal supõe mecanismos de compensação, entre os quais as políticas sociais. Sua radicalidade depende do modelo de sociedade de fato prevalecente e, em conseqüência, da maior ou menor tolerância com as desigualdades regionais.

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