ESTADO, REGIME FISCAL E ORDEM
MONETÁRIA: QUAL ESTADO? (*)
O problema em perspectiva
A década de 80, ao
contrário da anterior, caracterizou-se por condições internacionais e
domésticas que abriram espaço para novos esforços de generalização quanto aos
rumos dos países latino-americanos: Pelo seu escopo e amplitude, tais condições
só encontram paralelo nos anos dourados das teorias do desenvolvimento que
emergiram no período posterior à Segunda Guerra, em seguida ao novo
reordenamento do sistema internacional. Essa tendência contrasta abertamente
com a que prevaleceu entre 1970 e os primeiros anos da década de 80, quando o
grande desafio intelectual para os que se ocupavam da economia política
latino-americana consistia em dar conta da diversidade. Era esta, segundo
Hirschman (1986), "a característica mais marcante da região", pois,
segundo esse autor, "o mais interessante a transmitir refere-se às
experiências específicas, freqüentemente contrastantes, dos diferentes países".
Essa diversidade se fazia ainda mais evidente pela comparação
entre as respostas contrastantes ao primeiro choque externo(1974) por parte de
países cujos regimes políticos, autoritários e modernizadores, apresentavam
denominadores gerais em comum. Sob o impacto do primeiro choque externo,
enquanto o Chile e a Argentina tendiam a liberalizar ainda mais suas eco
nomias, acentuando o caráter autoritário dos respectivos regimes, o Brasil
iniciava o processo de abertura política; ao mesmo tempo que radicalizava a
opção pelo mix entre plano e mercado, típico de um modelo de
industrialização substitutiva coordenada pelo Estado, mas com algumas
diferenças em relação ao passado suficientemente significativas para
caracterizar um novo ponto de inflexão na rota de desenvolvimento econômico e
político. Uma delas foi a descentralização regional da ação transformadora do
Estado durante o governo Geisel, graças à qual os estágios mais avançados da
industrialização por substituição de importações foram introduzidos de modo a
estimular a emergência e/ou consolidação de outros pólos de desenvolvimento complementares ao do Sudeste. Do
ponto de vista da distribuição regional dos incentivos e dos recursos
financeiros para industrialização (e para o desenvolvimento da agricultura
subsidiária àqueles pólos), portanto, pode-se falarem um padrão mais inclusivo
de acumulação, ao mesmo tempo que excludente no que se refere à distribuição
funcional da renda. Além disso, o escopo e a dinâmica da abertura política-
apoiada em sucessivas intervenções no sistema de representação imposto anos
antes pelos próprios militares e na manipulação da concorrência eleitoral, pela
via da implantação de um novo sistema partidário - confirmavam as dificuldades
de consolidação do "novo autoritarismo". Tratava-se de um quadro
político que radicalizava as características típicas de uma,situação
autoritária -mais do que de um regime autoritário institucionalizado. (1)
A julgar por sua natureza e seu escopo, portanto, as transformações
introduzidas pelo governo Geisel em resposta ao primeiro choque externo
corresponderam a uma intensa redistribuição de recursos reais e políticos em
direção oposta àquela levada a cabo por seus congêneres latino-americanos.
Na década de 80, as crises
da dívida externa e os processos de democratização representaram forças
homogerleizadoras poderosas, que obrigaram os observadores da cena latino-americana
a uma mudança de perspectiva. Revelaram-se capazes de fazer submergir ás diferenças iniciais quanto aos níveis de
desenvolvimento econômico e político que haviam constituído, em cada caso, o
ponto de partida dos processos de ajustamento e de transição democrática.
Acabaram neutralizando também por algum tempo o poder explicativo da análise
histórica, para dar conta da diversidade quanto aos pontos de chegada - cada
vez mais visíveis a partir de 1990.
A dominância do liberalismo econômico e político veio se exprimindo através de um
duplo movimento: a predominância das análises generalizadoras, indiferentes à
diversidade das rotas de desenvolvimento; e um receituário universal, cuja
característica é privilegiar como um dado da realidade o ponto de chegada
prescrito, ou seja, liberalização econômica com democracia política. É essa
perspectiva teóricometodológica que distingue uma das modalidades correntes de
liberalismo - a mais pragmática, teoricamente menos consistente e, ao mesmo
tempo, aquela que é politicamente mais determinante para nós, isto é, a das
instituições que compõem o Consenso de Washington.(2) Ela é, a meu ver,
tão importante quanto o conteúdo substantivo das prescrições derivadas do saber
econômico estabelecido. Em primeiro lugar, porque também acabam determinando o
sistema de condicionalidades através do qual aquelas instituições têm influído
(com maior ou menor grau de eficácia) nas decisões internas dos países que se
revelaram financeiramente mais vulneráveis à reestruturação da ordem
internacional. Em segundo lugar, e principalmente, porque o conteúdo do
receituário está longe de ser estático, pois variou bastante desde a primeira codificação
das regras para um ajustamento estrutural bem-sucedido, em 1989. Desse ponto de
vista, as instituições relevantes vêm demonstrando maior dinamismo e
flexibilidade do que se supõe. O suficiente para incorporar (seletivamente) as
dimensões política e sociológica daquele processo e para produzir inovações
analíticas significativas, em resposta à produção acadêmica de seus principais
críticos e,sobretudo, aos choques de realidade que lhes foram administrados
pela experiência frustrante das sociedades pós-socialistas. O impacto da
experiência dos países pós-comunistas é introduzido de forma sintética por
Bruszt e Stark (1994):
Liberalism has not abandoned its plans for the liberation of the
economies of the once-socialist World, but the thrill is gone. Although only
the most naive had promised quick-fixes back in 1989 and 1990, no one foresaw
that declines in production would be deeper or last longer than the Great
Depression of the inter-war years. Four years ago, liberals launched programs
while standing triumphantly on the "ruins Of communism"; today they
stand amidst the devastation of the "transition crisis" offering
advice to governments whose electorates are already fatigued by years of
reform". The heady heydays are gone in Central Europe. New governments in
Poland and Hungary promise to keep their ships on the liberal course - but With
socialist colors on the mainsails .... And Yegor Gaidar's program of shock
therapy (for Russia) went up with the smoke billowing from the burning
parliament building.
O que permanece constante é a forma pela qual os ingredientes novos são metabolizados, para serem convertidos em receitas e em condicionalidades econômicas e políticas: preserva-se a pretensão a uma universalidade de tipo abstrato e sobretudo o tratamento simplista dos caminhos que levam ao ponto de chegada prescrito, ou seja, das complexas interações entre liberalização econômica e democratização (Williamson, 1993). Uma complexidade observável também, vale lembrar, nas rotas seculares de desenvolvimento das próprias democracias capitalistas industrializadas que servem de paradigma aos técnicos daquelas instituições. Daí o contraste tematizado porWhitehead: entre; por um lado, a teoria social produzida pela melhor tradição liberal - "profundamente preocupada com a fragilidade e a reversibilidade dos processos de liberalização econômica com liberalização política" - e, por outro, "o triunfalismo" dos nossos dias (1993). Uma das marcas registradas deste último, com efeito, é fazer caso omisso da categoria de incerteza para dar conta dos rumos e do ponto de chegada das "transições" econômica e política postuladas em sua doutrina.
O uso dos conceitos de
Estado e de governabilidade exemplifica bem a forma pela qual as contribuições
mais recentes da ciência social têm sido apropriadas - e recondicionadas - pela
variante de liberalismo de que se trata aqui. Os dois conceitos têm a ver com
uni dos principais desafios dos anos 90, para os que se dedicam à economia
política do desenvolvimento: explicar a capacidade diferencial observada em países de uma mesma região ou em diferentes
"famílias" de países, para levar a cabo as reformas orientadas para o
mercado e para criar condições de crescimento auto-sustentado. A experiência já
acumulada no que se refere aos processos de ajustamento estrutural em curso na
África, na América Latina, na Europa Central e do Leste e, de modo especial, o
confronto com a experiência efetiva dos Tigres Asiáticos velhos e novos obrigaram a asna nova mudança de
perspectiva. Parte da resposta foi proporcionada pela contribuição de
cientistas sociais que se situam na "terceira onda", isto é, aqueles
que, sem deixar de reconhecer o esgotamento da matriz
"Estado-cêntrica", representam os críticos mais eficientes do tipo de
minimalismo defendido pelos neoliberais (Al11Sde11, Evans, Kaufman, Haggard,
Sterling e muitos outros).
A essência de suas contribuições pode ser condensada em duas
proposições. A primeira remete ao que se
convencionou chamar "paradoxo neoliberal". A condição político-institucional
necessária para iniciar as reformas orientadas para o mercado teria sido, justamente, a presença
de um Estado forte, ativo, equipado com burocracias coesas e competentes,
capazes de formular e coordenar a estratégia de liberalização econômica, graças
ao alto grau de autonomia de que gozam em relação à sociedade. (3) A
segunda é um requisito - eminentemente sociológico - vital para a consolidação daquela estratégia,
e, portanto, para a redução do alto teor de incerteza característico da fase
inicial de mudança de regime econômico: o assentamento (embeddedness) do Estado na
sociedade. Ou seja, a existência de redes sociais e de filtros institucionais
em bases permanentes, á partir dos quais se articulam as relações entre as
burocracias e os interesses afetados e que garantem a integração destes ao
processo decisório. Esta é, na verdade, uma condição que complementa (e
corrige) a autonomia burocrática, pois para ser eficaz a estratégia relevante
passa a depender das formas
de relação entre Estado e sociedade. Depende, em primeira aproximação, das informações que esta última
propicia sobre a viabilidade e o impacto econômico das mudanças em curso. É
esse mecanismo que garante a conversão do saber técnico em ,saber socialmente ,situado (Buuszt e Stark; 1994).
Além disso, a consolidação das reformas depende também, e principalmente, da
extensão e profundidade das relações
de parceria e de aliança que o Estado ativista estabelece com os setores
econômicos e sociais de que depende a implementação das políticas relevantes.
Se é assim, cabem duas observações: trata-se de um Estado desenvolvimentista,
como na caracterização feita por Evans dos Tigres Asiáticos; e, sobretudo; de
um tipo de assentamento do Estado na sociedade cuja eficácia econômica e
legitimidade social dispensam a existência de um regime político democrático
(Sola, 1993). Pareceria impossível, portanto, transplantá-lo para contextos
políticos e institucionais pós-autoritários, onde os processos de liberalização
econômica e de democratização estão ocorrendo simultaneamente.
Apenas parte dessas
evidências conclusivas foi apropriada pelo liberalismo em pauta. Delas derivou
a receita geral de um Estado forte; complementada, como se verá, por
condições de governabilidade econômica. judiciosamente definidas, com
vistas a realizar o objetivo estratégico de criar mercados ou ampliá-los. Situo
esse tipo de resposta - que faz caso omisso das diferenças institucionais
(sempre concretas) entre regimes políticos e entre padrões de desenvolvimento,
sempre específicos do tipo de assentamento do Estado na sociedade - na quarta
onda. A crítica mais contundente sobre esse novo estado de coisas - em que
o liberalismo se converte em neoestatismo - nos vem dos países pós-socialistas.
While liberalism recovers froco the shock administered to it by the
post-socialist societies, new voices can now be heard with increasing clarity
and growing confidence articulating another solution. Free-market liberalism,
they argue, places its hopes on a self-generating market. But the strategy
confuses goals and means. To create markets, one cannot rely on markets ... one
must first strengthen the state. What is clear is ... that the, literature on
"transition" will soon be awash in new designs by which the state cm
effectively fulfill its "specific modernizing role"... the new
discourse is about how to stablisla state institutions with more coherence,
capacity, and cohesiveness. Whereas the first experiments in Eastern Europe
were characterized by a kind of designer capitalism, this second epoch promises
a kind of designer state ... Distance, however, is no obstacle. in transporting
the latter (East Asian Miracle model): the World Bank's commissions travel from
Beijing to Budapest, from Singapore to Slovene, from Taiwan to Talin, carrying
its authorization to "rethink the state" (The World Bank, 1993).
That the new blueprints, recipes and designs... are derivedfrom authoritarian
states seems of secondary importance. In the new debate the noun
"state" is positively modified by one adjective, "strong"
(Bruszt e Stark, 1994, p. 2, grifos meus).
Nos anos 90, o problema da
capacidade diferenciada dos vários países, blocos e regiões para levar a cabo
os processos de estabilização e de liberalização econômica passou a ser tratado
em termos das condições deficitárias de governabilidade nos países periféricos
incluídos no grupo dos "transformadores lentos" (por oposição aos
"transformadores vigorosos"). Também nesse caso, um dos
desdobramentos mais importantes das experiências de ajustamento estrutural -
negligenciado até aqui - é o efeito de feedback que exerceram sobre os
mapas conceituais dominantes entre os quadros técnicos das agências financeiras
multilaterais. As diferenças de ritmo e de rumos naqueles processos já não são
abordadas em termos de "vontade política" ou de erro tecnicamente
evitável, como na interpretação estritamente economicista que prevaleceu nos
anos 80, mas a partir das condições de "governabilidade econômica"
(Sola, 1994a).
A questão da governabilidade
é agora "problema para a teoria do desenvolvimento" (4) - o
que a meu ver representa progresso genuíno e considerável. Em primeiro lugar,
porque implica um deslocamento de foco que permite explicar a "tragédia da
má administração de recursos e da corrupção" (em meio à pobreza absoluta)
e as diferenças de desempenho econômico, á partir de condições sistêmicas, eminentemente
sociológicas e políticas, tais como: equilíbrio entre poderes; accountability,
grau de controle (público) da informação; prevalência da lei. Em segundo
lugar, porque essa noção de governabilidade,embora restrita a alguns requisitos
gerais - accountability, transparência. e previsibilidade (entendida como
a prevalência da lei) - , obriga o analista a dar conta da diversidade dos
contextos políticos, institucionais e culturais de que se trate.(5)
Assim, a ausência ou déficit daqueles requisitos remete às dificuldades de
instaurar e, sobretudo, de fazer valer, os procedimentos operacionais
padronizados e outros instrumentos das burocracias racionais-legais, os quais se
revelaram imprescindíveis para a iniciação e para a consolidação das reformas
liberais pelos estados desenvolvimentistas do Sudeste Asiático.
Essa mudança de
perspectiva abre espaço para uma outra questão, vital para avaliar as condições
existentes de governabilidade econômica: de que Estado se trata? Qual o
grau de enraizamento das instituições que compõem o Estado, sobretudo do
Estado que se quer racional-legal - e portanto do arcabouço legal - , na
,sociedade, no sistema de valores e nas formas de interação política vigentes? Se
os técnicos das agências multilaterais estão conscientes dessas implicações -
que contradizem a possibilidade de transplantar o "Estado forte",
capaz de determinar quão bem os mercados deverão funcionar-- é difícil de
avaliar. Um fato é iniludível: ela obriga oobservador a problematizar, em cada
caso, o padrão de relações existente entre Estado e sociedade. E, em
decorrência, o sensibiliza para a experiência de um dilema que se tornou
familiar para os cientistas sociais, para os políticos profissionais e, de modo
especial, para os decisores da área econômica na América Latina ao longo dos
anos 80: as mudanças institucionais têm um tini ing próprio que, como
lembra North (1990), é "extraordinariamente incrementalista".
Daí o dilema ainda não
suficientemente tematizado por uma economia política do desenvolvimento: o
tempo da construção institucional é bem mais lento do que aquele imposto pela
necessidade econômica (e que prevalece entre macroeconomistas), sobretudo no
caso das sociedades que entraram em rota explosiva. Daí, também, uma tensão
recorrente, que é, a meu ver, constitutiva dessas situações entre a lógica da
estabilização dos preços e do processo de iniciação das reformas, que é concentradora.
de poder, por um lado; e,por outro, a
lógica da construção democrática, que é descentralizadola, podendo ser
centrífuga em alguns casos-limite. Este é o caso do Brasil, onde o processo de
enfraquecimento do poder central pode ser equacionado em termos da tendência à
prolife ração de centros de poder rivais na disputa pelos recursos do
Estado e pela redistribuição de novos recursos políticos; um fenômeno, visível,
por exemplo, na forma que assumiu o federalismo econômico a partir da
democratização.
O objetivo deste artigo é
analisar a capacidade diferencial do Brasil para levar a cabo o processo de
estabilização econômica, à luz das constrições, dilemas - e dos eventuais
incentivos - que o novo marco legal impõe para à reestruturação das formas de
financiamento e de gastos do Estado e para o exercício de uma das formas de
autoridade política, que é a autoridade monetária. Há boas razões para abordar
a Constituição de 1988 dessa maneira. Uma delas é que isso permite situar
melhor unia das características distintivas da modalidade brasileira de
democratização - a decisão das elites políticas de reformular o arcabouço legal
herdado do regime militar antes da compleição do ajustamento fiscal e da
estabilidade da moeda-, ou seja,
antes de estabelecidos os contornos de uma nova ordem econômica. Sob esse
aspecto, nossa experiência contrasta com a dos demais países da região. Outra
razão é que, dessa perspectiva, o problema da governabilidade democrática pode
ser explorado também em termos da coerência e/ou do conflito entre as novas
regras constitucionais, por um lado, e, por outro, as políticas substantivas
necessárias para resolver dois dos mais prementes desafios da política
econômica: a mudança de regime fiscal e a consolidação de uma nova ordem
monetária.(6) A intenção teórica subjacente a esse artigo pode ser
explicitada nos seguintes termos. Trata-se de uma resposta que se pretende
crítica das conclusões - e dos eventuais avanços - da "quarta onda",
a partir da experiência brasileira. Por isso, obriga o analista a situar-se frente à questão teorizada por
O'Donnell (1993): a da natureza específica das democracias emergentes e a
centralidade da dimensão legal enquanto constitutiva do Estado e da ordem
política que este é capaz de fazer prevalecer (ou não) - a partir de suas
formas de assentamento na sociedade. Dessa óptica, com efeito, a questão
"Qual Estado?" é inseparável da questão "Qual democracia?".
Sobre isso, diz esse autor:
... states are interwoven in complex and different ways with their
respective societies. This embeddedness means that the characteristics of each
state and of each society heavily influence the characteristics of what democracy will be likely (if at all) to consolidate - or merely
endure or break down ....It is a mistake to conflate the state with the state
apparatus, the public sector, or the aggregation of public bureaucracies.
These, unquestionably, are part of the state but not all of it. The state is
also, and no less primarily, a set of social relations that establishes a
certain order, and ultimately backs it with a centralized coercive guarantee,
over a given territory. Many of those relations are formalized in a legal
system issued and backed by the state (O'Donnell, 1993).
Governabilidade
democrática e crise fiscal do Estado
A questão das relações
entre governabilidade e ajustamento estrutural com democratização na América
Latina tem sido objeto de tratamento sistemático para dar conta de duas
questões. A primeira tem a ver com a natureza e o escopo das jovens
democracias, os limites impostos pela necessidade econômica: à sua
institucionalização e a natureza do Estado que emergiu da crise. (Malloy,
1993; O'Donnell, 1993; Sola 1993; Torre 1993; Weffort, 1992). A segunda, como vimos, foi posta pelos eventos
desta década: como explicar a capacidade diferencial das democracias emergentes para compatibilizar
a democratização com os custos da transição para um regime econômico que
pressupõe uris modicum de reformas orientadas para o mercado? (Whitehead,
1993b; Przeworski, 1991). Os
autores que vêm tratando de responder a ambas têm explorado a relação
contraditória entre aqueles dois processos, confirmada pelos eventos da década
passada.
Existe um denominador
comum entre ambos; no entanto. Meu argumento é que, nas condições
latino-americanas atuais, tanto os experimentos de reestruturação da economia
quanto os de democratização convergem no sentido de impor um desafio, que é
político por excelência: a reforma e a reorganização do Estado. Trata-se, com
efeito, de democratiza-lo e, ao mesmo tempo, de dar início a reformas
econômicas para torná-lo mais efetivo, recapacitando-o também como poder
público. Cada uma dessas três tarefas tem um pressuposto técnico -jurídico - a
reforma do marco regulador vigente, em cada caso.(7) É desse ângulo que
me proponho a dar conta de uma das principais condições de governabilidade
democrática que singularizam a experiência brasileira. Que constrições e/ou
illcentivós a nova Constituição de 1988 oferece para a reforma do Estado, no
sentido específico de que me ocupo aqui, ou seja, para a mudança de regime
fiscal e de ordem monetária?
Há boas razões para essa
opção analítica. No plano teórico, o arcabouço legal fixa parâmetros - e
limites - dentro dos quais é possível explorar o problema da governabilidade em
termos mais abrangentes do que propõe ó tipo de liberalismo tratado acima. Um
ponto de partida conveniente remete a questões que começaram a fazer parte da
agenda governamental da região nos anos 80. Qual o raio de manobra efetivo de
que dispõem as lideranças políticas para exercer suas eventuais qualidades de
,statecraf, tal como definida por Malloy, isto é, paia desenvolvera capacidade
de gerar novos recursos de poder a partir de instituições dadas e de modo a
enfrentar os desafios de políticas públicas que têm pela frente, façam ou não
parte de sua plataforma eleitoral? Qual o grau de coerência (ou de conflito)
entre as políticas substantivas em que implicam os processos de estabilização e
de reformas econômicas e políticas tratados aqui, por um lado e, por outro, a
ordem política que os constituintes almejaram implantar através da nova
Constituição?
A razão empírica é que a
governabilidade emerge entre nós como categoria unificadora entre vários tipos
de saber - entre economistas, pólitólogos e políticos profissionais - porque
ganhou impulso enquanto problema político no período pós-constituinte. A idéia
subjacente de que a Constituição de 1988 "torna o país ingovernável",
segundo o último ministro da Fazenda do governo Sarney, Mailson da Nóbrega; ou
de que ela "é inflacionária", conforme anunciou Ibrahim Eris,
presidente do Banco Central no governo Collor, merece análise desapaixonada. Um
ponto de partida conveniente é indagar: quais são as constrições legais que
impedem ou facilitam a tratabilidade da rota explosiva quaisquer que ,sejam
os propositores de política econômica?
Para fins de análise
,comparativa, a questão que adquire centralidade é a da seqüência
x coexistência entre a
reformulação do arcabouço legal, por um lado, e por outro, as reformas
necessárias para reverter a crise fiscal do Estado.(8) A opção das
elites políticas brasileiras pela estratégia de afrontar simultaneamente as
duas tarefas - mas sem coordená-las - responde pela recorrência de um dilema
freqüente com que se enfrentaram os três poderes, mas sobretudo o Executivo, ao
longo dos experimentos de estabilização posteriores a 1989: entre o imperativo
democrático de garantir a prevalência da lei e os requisitos impostos pela
necessidade de estabilizar a economia. (9)
A experiência de gestão
econômica acumulada nos últimos cinco anos permite, com efeito, apontar a
Constituição de 1988 como uma conquista ambígua. Ela tem sido apresentada pelos
decisores da área econômica como o principal loczcs dos obstáculos
jurídico-institucionais para a implantação de um regime fiscal coerente,
indispensável para reverter ou eliminar as pressões hiperinflacionárias. A prevalência
das novas regras de jogo teria causado uma redução ainda maior das margens de
manobra daqueles decisores; da mesma forma, a necessidade de revisão
constitucional contribuiu ainda mais para o congestionamento da agenda
governamental. Por outro lado; a nova carta tornou possíveis conquistas sociais
inéditas na história brasileira e, como se verá, abriu algum espaço para
normatizar procedimentos imprescindíveis para o exercício da autoridade
monetária pelo Banco Central, sem prejuízo de uma ampliação inédita da
autonomia federativa. Os dois atributos dó novo marco legal - enquanto
obstáculo a uma reforma fiscal eficaz e como incentivo para o exercício da autoridade monetária - serão discutidos
nos itens seguintes.
Quando analisada do ponto
de vista da estabilidade política, entretanto, a Constituição de 1988 está
longe de ter servido como a âncora legal esperada por seus artífices para levar
a bom termo a institucionalização da democracia brasileira. Pelo contrário,
redundou em fator adicional de desestabilização das expectativas, por duas
ordens de razões. Em primeiro lugar, porque tinha inscritas, sob a forma de
normas constitucionais, sucessivas oportunidades de alteração nas regras
do jogo: o plebiscito sobre a forma de
governo, parlamentarista ou presidencialista, republicano ou monárquico, que
acabou sendo antecipado para abril de 1992; a revisão constitucional prevista
para ter início em outubro de 1993 e que acabou frustrada em maio de 1994; as
reformas eleitoral é partidária, cujas regras ainda estão por definir. A
julgar, portanto, pela relevância que tem para a construção democrática esse
conjunto de regras em aberto, os constituintes acabaram por alongar o
prazo temporal de incerteza institucional, em lugar de reduzi-lo. Além
disso, dada a importância que diferentes alternativas institucionais podem ter
na determinação dos resultados da competição política, os constituintes abriram
espaço para multiplicar para o futuro próximo o número de tarefas que Hirschman
(1979) designaria como antagônicas - qualquer que fosse o governo de turno.(10)
Cabe considerar, portanto,
no caso brasileiro, um terceiro tipo de transição - de um regime legal a outro
- e, portanto, uma outra modalidade de ajustamento, que vem implicando um
processo lento e incerto de reestruturação dos cálculos estratégicos, das
expectativas e do comportamento das elites políticas, assim como dos interesses
organizados e dos demais agentes econômicos. Tanto do ponto de vista econômico
quanto político, a experiência brasileira pode ser representada como um caso de
duplo nzuddling through, onde os processos de institucionalização e de
transformação econômica correspondem a modalidades de ajustamento que são
antípodas na estratégia de choque, que Przeworski (1991) caracterizou como a
opção preferencial pela "pílula amarga". Isso obriga a estabelecer e
aprofundar os problemas de governabilidade democrática que derivam
especificamente do marco jurídico-legal (distinguindo-os provisoriamente
daqueles predominantemente político-institucionais).
A adesão ao diagnóstico da crise brasileira centrado na categoria de governabilidade representou um deslocamento do eixo explicativo predominante durante a maior parte da década de 80. Por certo, um fator importante foi o fracasso de sucessivos planos de estabilização por choque heterodoxo e a visibilidade que adquiriram os mecanismos de postergação de qualquer tipo de reforma fiscal - sem o que o ajustamento externo empreendido nos primeiros anos da década não se completaria. A governabilidade enquanto problema reflete, acima de tudo, o grau de exposição dos novos decisores da área econômica às constrições, oportunidades e sobretudo à incerteza político-institucional que afetam os resultados das políticas substantivas propostas - em tandem com a democratização. Esse tipo de mudança merece ser abordado, a meu ver, como parte da lenta e penosa formação de uma cultura governista entre os antigos críticos do regime autoritário - por contraste com a cultura oposicionista dominante entre as elites políticas relevantes antes de terem acesso ao poder. Estas tenderam a privilegiar quase exclusivamente o critério de legitimidade. Esse tipo de aprendizagem - dos compromissos e restrições implicados pelo exercício do poder -, como sé sabe, pode ser típico, mas não é exclusivo da experiência brasileira de democratização. Pode-se afirmar, entretanto, que as características de nosso sistema político contribuíram para aguçar dramaticamente a sensibilidade das elites governamentais e da opinião pública para problemas político-institucionais de três ordens.
Em primeiro lugar, o Brasil representa um caso extremo de
fragmentação e de instabilidade do sistema partidário, o que sistematicamente
inviabilizou a formação de coalizões governamentais estáveis, quaisquer que
fossem os propositores de políticas públicas e o conteúdo substantivo destas: É
essa característica distintiva que torna mais difícil satisfazer uma das
condições de governabilidade democrática (e não só econômica, como no ideário
minimalista), ou seja, transpor o hiato que existe em vários países da região
(Malloy) entre: a coalizão eleitoral que legitima o acesso dos governantes ao
poder, por um lado, e, por outro, a montagem de uma coalizão governamental
estável. Em contrapartida, a instabilidade que caracteriza o sistema
representativo e a conseqüente dificuldade de rotinizar as práticas
governamentais e a coordenação das relações entre Executivo e Congresso, entre
governo federal e governos subnacionais, aumentam o espaço de manobra das
lideranças políticas. Mas isso ocorre a um duplo custo: a personalização das
iniciativas de política econômica; e a politização à outrancé do Estado.
Em segundo lugar, torna-se especialmente visível a incapacidade do governo
representativo de turno para instaurar formas de controle sobre as estruturas
de gastos e de custos de setores cruciais do aparelho de Estado – notadamente
empresas estatais, bancos oficiais e seus respectivos fundos de pensão, não
obstante o fato de dependerem parcial ou totalmente de recursos públicos. Sob
esse aspecto, uma das singularidades do caso brasileiro consiste no fato de que
o Estado, embora afetado por uma profunda crise fiscal como em outros países latino-americanos,
não entrou em colapso. Nele ainda coexistem bolsões de eficiência, que se
desenvolveram à sombra do Estado desenvolvimentista, e setores e estruturas
corporativas que resistem à adoção de critérios microeconômicos de eficiência.
Por isso, um terceiro problema de go vernabilidade democrática é a reforma do
serviço público, em moldes tais a
assegurar a capacitação técnica e organizatória de setores da burocracia
estatal -_ e a definição de marcos reguladores que permitam enfrentar um duplo
desafio: reestruturar a economia e, simultaneamente assegurar a prevalência da
lei, não só no território nacional, mas também no interior do aparelho de
Estado.
Nas próximas páginas serão
abordados dois mecanismos principais através dos quais a Constituição de 1988
incide sobre as condições de governabilidade econômica: o processo orçamentário
e o exercício da autoridade monetária.
A Constituição de 1988 e a paralisia fiscal
A intratabilidade da crise fiscal do Estado pode ser abordada em
primeira aproximação como uma modalidade de paralisia decisória que tem duas dimensões.
A primeira remete á forma pela qual o choque externo de 1982 incidiu sobre os
conflitos distributivos já em curso em cada país, em resposta à inevitável
redistribuição de penalidades (de privilégios) - e de recursos políticos -
associada aos processos de ajustamento externo e fiscal e de democratização. A
experiência vem demonstrando que a saída para os impasses políticos subjacentes
à tendência à rota explosiva característica de algumas das economias da região
depende, em grande parte, das formas de articulação entre Estado e sociedade,
das quais o sistema de representação é um dos mais relevantes. Daí a variedade
de breakthrough,s para os impasses distributivos que impediam a reversão
daquela crise: ex post, através da catarse da hiperinflação, como na
Argentina, e, de modo particular na Bolívia; pela via de um pacto social
preventivo articulado por um partido dominante, como ocorreu no México; ou pela
regressão a um regime autoritário, como no Peru. As origens da paralisia fiscal
e sua dinâmica política no Brasil foram exploradas mais extensamente em outro
lugar." (11)Interessa aqui explorar a segunda dimensão, que remete
ao marco legal na acepção elaborada por O'Donnell (1993). Ou seja, "enquanto dimensão constitutiva do Estado, e da
ordem que este estabelece e garante sobre todo o território nacional" e
que, por sua vez, permite definir uma modalidade específica de suas formas de
assentamento (e de penetração) na sociedade. As questões de fundo, nesse caso,
seriam - qual Estado, qual democracia? - com vista a estabelecer as
características distintivas das poliarquias não-institucionalizadas, em
contraste com as democracias representativas. Há, no entanto, uma questão
preliminar apenas tocada por aquele autor, isto é a dos graus de liberdade de
que dispõem as elites governamentais, dado 0 arcabouço legal existente, para enfrentar as principais tarefas que têm
pela frente e que, no caso em pauta, é a própria crise fiscal do Estado? Em
outros termos, quais são as possibilidades
abertas pelo novo marco legal para a reorganização do Estado no Brasil -
requisito que, como vimos, é imposto seja pela necessidade de completar o
ajustamento estrutural seja pelo processo de democratização? Um critério
objetivo relevante é; justamente, o padrão vigente de alocação dos recursos
públicos, sua maior ou menor flexibilidade, instituído pela própria
Constituição de 1988, e/ou pelos dispositivos legais dela derivados.
Existe uma relação clara e
quantificável entre o raio de manobra deixado pelos constituintes ao governo da
União e a impossibilidade de "um regime fiscal auto -estabilizante",
condição básica para o sucesso da política antünflacionária (Velloso, 1993).(12)
A Constituição de 1988 trouxe três inovações institucionais que introduziram
uma mudança drástica no regime fiscal prevalecente.
1.
A primeira consiste na subdivisão do Orçamento Geral da União
(OGU) em dois suborçamentos: o Orçamento Fiscal e o da Seguridade Social. Cada um deles passou a depender de
distintas fontes de recursos (não-financeiros) em função das despesas a que se
destinavam. Respectivamente, o Imposto sobre Produtos Industrializados, IPI, e
o Imposto de Renda, IR, para o caso do Orçamento Fiscal; e as contribuições
sociais, inclusive as previdenciárias, no caso do Orçamento da Seguridade
Social.
2. A segunda inovação foi
uma profunda reforma tributária através da qual institucionalizavam-se:
a) a gradativa
descentralização dos recursos da União em favor de estados e municípios e: b)
controles mais democráticos sobre os poderes do Executivo na formação do
Orçamento Global da União, materializados na Lei de Diretrizes Orçamentárias
(LDO), graças ao que o Congresso adquiria prerrogativas inéditas na história
brasileira no que se refere ao poder de taxar e alocar recursos.(13)
3. A nova Carta garantia a
ampliação sistemática das receitas destinadas ao Orçamento da Seguridade
Social, proporcionalmente àquela canalizável para o Orçamento Fiscal. (14) Em 1992, a receita desse suborçamento já
correspondia a 51% do total. Dois mecanismos respondem por esse resultado: a
introdução de novos itens de despesa ao longo dos últimos quatro anos, em
decorrência de dispositivos constitucionais; e o aumento sistemático das
contribuições sociais.
Essas mudanças
representaram avanços decisivos em três direções.. A primeira inovação obrigava
a maior transparência e melhores condições de "controle horizontal",
onde antes prevalecia uma das caixas pretas do regime autoritário - e através
delas o poder de manipulação da equipe econômica. (15) No segundo caso, acelerava-se a
descentralização e a redistribuição de recursos tributários a favor dos estados
e municípios, iniciadas na segunda metade da década de 70, durante o governo do
general Geisel (1974/78).(16) Finalmente, a expansão do espaço
tributário ocupado pelo Orçamento da Seguridade Social constituía uma das
modalidades de reparação da "dívida social" - e, portanto, de um
legado secular que o regime militar apenas aprofundara - parte da tarefa que os
constituintes se impuseram de "passar o país a limpo". (17)
O alcance do novo regime
fiscal para o reordenamento das finanças públicas pode ser avaliado com
relativa precisão. Este impunha uma mudança substantiva na participação
relativa de cada um dos dois orçamentos no total, a favor do Orçamento da
Seguridade Social. O fato de que este tivesse sua cota aumentada - nas
circunstâncias em que a participação da receita global do governo federal no
PIB não subia na mesma proporção - significa que o Orçamento Fiscal, formado
principalmente por receita de impostos, veio perdendo importância relativa.
Além disso, a composição do Orçamento Fiscal foi alterada de forma assimétrica:
à redistribuição de recursos a favor dos estados e municípios não correspondeu
uma transferência proporcional das obrigações correspondentes. (18) As
informações da Tabela 3 permitem avaliar o ritmo e a escala em que a reforma
fiscal beneficiou os governos subnacionais nos últimos anos, constituindo uma
das principais causas da erosão dos recursos do governo federal. Mais
importante ainda, introduziu uma rigidez progressiva na estrutura de gastos do
governo central, constituindo assim a causa principal do
"engessamento" de seus recursos financeiros, já depauperados pelas
mudanças mencionadas. Ao mesmo tempo, a reforma em pauta legalizava
expectativas políticas inseparáveis do contexto de transição democrática.
Respectivamente: a reativação do
princípio federalista, no sentido de satisfazer as demandas por maior autonomia
financeira dos poderes estadual e local; restrições ao arbítrio dos ministros
da área econômica no processo orçamentário; redistribuição de competências
entre o Banco Central e oTesouro, de modo a garantir maior autonomia ao
exercício da autoridade monetária e obrigar maior transparência e accountabilitynos
gastos dos executivos federal e estaduais. (19)
Em outros termos, a
reforma fiscal associada à Constituição de 1988 aponta para um resultado
ambíguo: ao mesmo tempo que restringia o espaço de manobra das elites
governamentais para a solução da crise fiscal do Estado, contribuía para
democratizá-lo, endossando - no nível das intenções dos constituintes - os
novos critérios de legitimidade que emergiam com a transição democrática.
Interessa aqui apontar em que sentido o marco legal representa o principal
fator de "engessamento" progressivo dos recursos da União, atuando
como uma constrição à tratabilidade da crise fiscal do Estado. Sob esse
aspecto, importa ressaltar o aumento da participação de dois tipos de item: as
despesas vinculadas, e aquelas que, embora não vinculadas, se revelaram
de difícil compressão no contexto político da transição democrática. As
despesas vinculadas incluem: transferências constitucionais para estados e
municípios; constituição de fundos de investimento em bancos de desenvolvimento
regional; destinação de um percentual fixo da receita de impostos (depois de
descontadas as transferências para estados e municípios) "à manutenção e
desenvolvimento dó ensino". Assim, além das transferências automáticas
pára os subgovernos, o governo federal ficou obrigado a arcar com dois tipos
adicionais de obrigação. Primeiro: constituir fundos de financiamento voltados
para atividades produtivas nas regiões menos desenvolvidas do Norte, Nordeste e
Centro-Oeste, por intermédio de bancos regionais de desenvolvimento, em parcela
equivalente a 3% do Imposto Sobre Produtos Industrializados (IPI). Segundo:
aumentar o percentual da receita de impostos (exclusive transferências
automáticas) destinado à área de educação, ou seja, "à manutenção e
desenvolvimento do ensino". Esse percentual, que até 1988 era de 13%, foi
aumentado para 18%. Em conjunto, a participação da receita vinculada na receita
total do Orçamento Fiscal passou de 27,1% em 1987 para 46% em 1993. As despesas
do Orçamento da Seguridade Social são também vinculadas porque devem ser
aplicadas em itens legalmente definidos como "seguridade social". (20)
A segunda modalidade de rigidez nas despesas da União são os "gastos com pessoal" (funcionários); a maioria dos quais de difícil compressão, sobretudo a partir de 1990, por várias ordens de razões. Uma delas é que já ocorreu um achatamento salarial significativo nos últimos três anos, paralelamente à política recessiva do governo Collor. A outra razão tem a ver com a própria natureza dos interesses afetados, que torna inviável uma contenção dos gastos relevantes. Respectivamente: a) inativos e pensionistas da União (31,4% da folha de julho de 1991); b) responsabilidades da União em estados e municípios e no Distrito Federal (11,2%); c) pessoal ativo militar (11,6%); d) Poderes Judiciário e Legislativo (10,4%).(21). A participação total do item "gastos com funcionários" absorve 70% da receita líquida da União.(22) A Constituição de 1988 contribuiu diretamente para a imobilização do governo federal por força de um conjunto de obrigações:
· introduziu novos encargos; notadamente a gratificação de férias (1/3 do salário mensal);
· isonomia salarial entre classes de servidores, a partir do segundo semestre de 1992;
· estabilidade no emprego para funcionários (celetistas) com um mínimo de cinco anos de exercício a contar da data da promulgação;
· inclusão de todos os funcionários com emprego efetivo no Regime Jurídico único (celetistas ou não), o que elevou o número de funcionários com direito a aposentadoria integral.
O processo de paralisação
fiscal do governo federal pode, portanto; ser resumido da seguinte
forma. A separação em
dois suborçamentos, o aumento da
participação relativa da Seguridade Social e do peso das receitas vinculadas no
total é em escala crescente de 1988 a 1993; a dificuldade de comprimir despesas
com pessoal implicam que quaisquer novos programas, assim como o serviço da
dívida, deverão ser cobertos pelo resíduo que sobra do Orçamento Fiscal. Por
sua vez é esta, precisamente, a parcela declinaste no que se refere às
receitas. Isso significa, também, que a noção de "Receita Livre"
merece ser qualificada. Porque, ao contrário do que essa noção sugere,
corresponde á cobertura de despesas imprescindíveis como aquelas destinadas a
dar um mínimo de oxigênio aos ministérios desprotegidos por verbas vinculadas.
A partir de 1992, é
especialmente para o exercício de 1993, acumularam-se pressões adicionais que
direta ou indiretamente derivam de dispositivos constitucionais è que
justificam falar em exaustão, não apenas dos escassos recursos livres, mas
sobretudo dós mecanismos através dos quais o problema havia sido contornado nos
últimos anos- É possível identificar quatro ordens de pressão. A partir do
exercício de 1993, esgota-se a possibilidade de recorrer a um dos mecanismos
pelos quais tem sido possível evitar a paralisia das áreas desprotegidas por
vinculações: até aqui, uma parcela significativa das despesas de pessoal foi
financiada através de recursos do Orçamento da Seguridade Social ou da receita
vinculada à área de educação. As despesas com Inativos e Pensionistas da União
são um bom exemplo. O valor desse item em 1993 foi estimado em algo próximo a
1,5% do PIB (24)e, a partir desse ano, só poderá ser coberto através
de recursos do Orçamento Fiscal.(25)Outra forma de pressão sobre os
recursos desse Orçamento deriva da emenda constitucional aprovada pelo
Congresso (n° 3, de 1993) que consagra o princípio segundo o qual cabe
exclusivamente à União a responsabilidade pelas aposentadorias e pensões dos
servidores públicos federais. Para isso o governo federal deverá contar apenas
com recursos próprios e com as contribuições dos servidores relevantes. As
pressões que deverão incidir sobre o Orçamento Fiscal podem ser avaliadas em
função da insuficiência das contribuições sociais dos servidores: estas
garantiram em 1992 uma arrecadação equivalente a 0,07% do PIB, contra uma
despesa equivalente a 1,5% do
PIB. Finalmente, a partir de 1992,
as fontes de receita básicas só poderão custear as despesas com pessoal e
administração geral de um conjunto mais restrito de órgãos previdenciários.(26)
Os demais passaram a ser cobertos com recursos ordinários, ou seja, os
impostos, depois de deduzidas as vinculações. Finalmente, em 1993 foram
adotados novos encargos na área de Previdência Social, já previstos na Carta de
1988, os quais deverão implicar um aumento dramático das despesas, sem previsão
de aumento correspondente das receitas e sem eliminação de outros componentes
dos gastos públicos da ordem de 35% em termos reais (projeção para 1993).(27)
Por essas razões, portanto, multiplicaram-se as pressões para o corrente ano
sobre o Tesouro Nacional e os ministros da área econômica. A incidência de
todas essas alterações sobre a Receita Livre revela o estágio a que chegou o
processo de paralisia fiscal nos últimos anos, em decorrência do novo padrão de
alocação dos recursos públicos. Conforme a Tabela 4, a partir de uma proporção
inicial de 4,8% do PIB a Receita Livre deverá representar em 1993 apenas 0,4%
do PIB - o que significa uma redução de 4,4%, de 1987 a 1993. A iminência de
uma paralisia fiscal, no entanto, não se esgota aí, por duas razões, ambas
relacionadas com as políticas de ajustamento, que estão na ordem do dia. A eficácia
de uma política antinflacionária coerente depende, como se sabe, da geração de
um excedente de receitas sobre despesas Lião-financeiras (superávit primário).
Em segundo lugar, o acordo com os bancos privados, em meados de 1993, impõe a
remessa de parcela correspondente do serviço da dívida.
Pode-se concluir,
portanto, que a reforma fiscal introduzida pela Constituição de 1988 reforçou
ainda mais a dependência do Estado brasileiro do mercado financeiro doméstico,
contribuindo assim para o aumento exponencial da dívida pública como mecanismo
privilegiado de financiamento de seus gastos: a prazos de maturidade cada vez
mais curtos e a taxas de juro crescentes; condições impostas pelo setor privado
da economia para seguir comprando títulos públicos. Sob esse aspecto, a
tendência à rota explosiva e 'a crise fiscal do Estado, característica de
vários países da região - um fenômeno derivado do impacto do choque externo de
1982 e dos ajustamentos a que induziu (Fanelli e outros, 1994) - , assume no
Brasil o estatuto de um problema constitucional e, portanto, político, de
caráter "fundacional". A reversão dessa tendência, cuja condição
necessária é uma nova reforma fiscal, depende da revisão constitucional, tarefa
sujeita a pelo menos três constrições: a obtenção de maioria de 3/5 para dar
início à revisão desse tópico; o fato de que os dois componentes da reforma
fiscal - as reformas tributária e previdenciária - são tarefas antagônicas por
excelência, já que implicam uma redistribuição de penalidades e de privilégios;
a fragmentação do sistema partidário e a dominância de blocos transpartidários
articulados em torno de interesses regionais e/ou particularistas, que impede a
formação de uma estratégia acordada de reforma rio interior do Congresso.
A análise anterior suscita
vários problemas. A julgar pelos resultados, o processo constitucional em seu
conjunto obedeceu a uma lógica e a uma dinâmica política próprias, indiferente
às restrições econômico-financeiras impostas pela crise fiscal do Estado e,
portanto, alheio à necessidade de proceder a uma reestruturação dós esquemas de
financiamento e de gastos do setor público. Poder-se-ia argumentar que, no
nível das intenções, a Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO) era um indício
forte de que existia outro tipo de tendência entre um número significativo de
parlamentares: isto é, o compromisso de introduzir controles mais democráticos,
pelo Congresso, sobre o processo orçamentário, sem, no entanto, abdicar da
exigência de austeridade financeira. Não obstante, do ponto de vista da
alocação de recursos públicos parece que prevaleceram dois outros compromissos:
com o ressarcimento da dívida social e com a primazia do princípio federativo.(28)
Uma interpretação rigorosa
das condições que explicam tais resultados não pode omitir, no entanto, um
outro elemento do contexto político e econômico em que se desenvolveu o
processo constitucional pertinente. Refiro-me ao estágio em que se encontrava o
saber econômico em relação ao processo inflacionário, no país e no continente,
entre os macroeconomistas recém-alçados ao poder. Entre 1987 e 1988, apenas
começava a se operar aquilo que dois ou três anos depois emergiu como um novo
consenso entre aqueles profissionais: em torno do Déficit Público - e das expectativas
a ele associadas no que se refere à credibilidade do governo para honrar seus
compromissos -,como fator crucial da rota explosiva. Esse consenso resultou de
um processo de aprendizagem através do qual aqueles atores políticos passaram a
incorporar, redefinindo-os, elementos de saber que antes eram considerados
anátemas: a questão da crise fiscal do Estado, que passa pelo problema do
Déficit Público mas que não se reduz a ele; e a importância da dimensão
monetária da inflação e da estabilização. No Brasil, como na Argentina
pós-autoritária, essa mutação se explica, a meu ver, como a contrapartida
intelectual do lento processo de formação de uma cultura governista entre
economistas.(29)
Esse processo de
ajustamento intelectual pode ser interpretado como o subproduto de um mix de
fatores de ordem política e econômica. Em primeiro lugar; a intratabilidade da
alta inflação por choques heterodoxos e pela escalada de pacotes econômicos que
visavam surpreender a economia e a sociedade. Em segundo lugar, o trato direto
com as contas do Estado e com o alto grau de privatização de suas estruturas,
assim como do enorme déficit de transparência e de accountability. Finalmente,
a experiência dá hiperinflação - aberta ou suspensa. Se é assim, não havia por
que esperar maior sensibilidade econômica poi'parte dos políticos profissionais
e, em especial, dos constituintes. Além disso, há que levar em conta um fato
adicional que tornava estes últimos atores particularmente dependentes do saber
econômico estabelecido. Os macroeconomistas latino-americanos desempenharam
funções muito especiais de intermediação política e ideológica ao longo do
processo de transição democrática, precisamente porque este se desenvolveu em
um contexto de emergência econômica. Uma das principais foi responder pelo
processo de conversão das expectativas, dos valores e dos critérios emergentes
de legitimidade políticos em estratégias de política econômica.(30)
Um segundo conjunto de questões suscitadas pela discussão anterior tem a ver com a natureza e variedade dos
conflitos distributivos em torno de recursos fiscais é tributários. Abrangem
não só as disputas entre setores privado e público, manifesta nos múltiplos
episódios de evasão e de rebelião fiscal, ou a concorrência entre as três instâncias
governamentais, mas também entre as burocracias controladoras dos
suborçamentos, Fiscal e de Seguridade Social, e seus respectivos lobbies nas
arenas decisórias relevantes. Confirmam, de outro ângulo, a tendência entrópica
decorrente da combinação entre ajustamento e democratização no Brasil que
consiste no enfraquecimento progressivo do governo da União - e dos poderes do
Estado - em decorrência da multiplicação de centros de poder rivais.(31)
O quadro fiscal descrito
impõe que se situe com maior clareza a questão das privatizações. A adesão a
esse tipo de reformas na estrutura da propriedade parece decorrer muito mais da
necessidade econômica - da constatação da paralisia fiscal do Estado. Isso
explica por que foram setores das elites governamentais - mais familiarizados
com o estado das contas públicas e também mais expostos aos compromissos que
envolvem o poder- os que redefiniram mais rapidamente suas respectivas posições
diante daquela questão.(32)
Poder central e instituições financeiras
estaduais
Poder e autoridade monetária
A capacidade de um Banco
Central para estabelecer controles sobre as instituições financeiras; para
fazer valer suas regulamentações e para gerar aquiescência por parte destas
quando penalizáveis por alguma transgressão é critério-chave para avaliar as
condições de governabilidade. Nessa acepção, é claro, estou privilegiando uma
das duas principais fontes de poder registradas por Weber: aquela que deriva de
uma autoridade estabelecida. É o exercício dessa capacidade que
permite qualificar aquela instituição como uma forma particular de autoridade
governamental formal; que na versão sintética de Bendix "allocates the
right to command and the duty to obey".(33) Esse tributo institui o
Banco Central de um país, ou outro
órgão com funções similares, como autoridade monetária. Algumas das atividades
de um Banco Central moderno, com efeito, ainda que rotineiras, tornam-se
inteligíveis apenas a partir do conceito weberiano de dominação no sentido
estrito do termo (Herrschaft).(34)Nessa condição, exerce
um poder autoritário de comando.
A mesma instituição também
tem poder - ou seja, o domínio que exerce sobre as instituições
financeiras associadas deriva de outra fonte, também tematizada por Weber: isto
é, da constelação de interesses que se desenvolve em um mercado formalmente
livre. Um Banco Central está capacitado em maior ou menor grau para ativar,
mobilizar ou desestimular os interesses pertinentes porque (em princípio)
dispõe de um recurso único de poder econômico: o monopólio do crédito.`
Nessa capacidade, a eficácia de seu domínio sobre os bancos associados depende
muito da percepção e do cálculo dos membros integrantes dó sistema financeiro
em termos de selfinterest. Isto pressupõe o exercício, por parte destes,
de um raio de manobra e de um tipo de liberdade que está dada por condições
institucionais onde é possível optar por um jogo cooperativo, por um
jogo de soma zero, ou por outros jogos. Ambos tipos de ação e de
intervenção (definidos aqui em termos típico-ideais) são, assim, prerrogativas
desse tipo de instituição econômica, conforme seus objetivos sejam: o
estabelecimento e/ou manutenção da ordem monetária; fixar diretrizes para a
ação dos membros associados a partir de um sistema de restrições e de
incentivos.(36)
Se deslocar o foco da
análise de modo a atentar para os estilos de ação e as técnicas de
intervenção a que recorrem os Bancos Centrais enquanto autoridades
monetárias, ó observador se defronta com enorme variedade. Isso não se explica
apenas pela natureza dos problemas econômicos, ou pelo impacto internacional
que possam vir a ter- evidentemente diferenciado conforme se trate do Banco da,
Inglaterra, do Federal Reserve, ou do Bundesbank. As práticas mais ou menos
impositivas, o estilo normativo ou persuasivo, com efeito, dependem também dos
padrões de interação política. estabelecidos e/ou esperados entre a
instituição que exerce esse tipo de autoridade por um lado e, por outro,
aquelas que são o alvo de suas intervenções - , seja na esfera do mercado,
seja no âmbito do próprio, setor público.
Por isso mesmo, não se
pode esperar que a eficácia do Bundesbank ou do Federal Reserve dependa de
técnicas de ação similares, pois atuam em contextos sócio-políticos distintos,
tanto domésticos quanto internacionais e, sobretudo, a partir de experiências
históricas acumuladas, que são intransferíveis. Sabe-se que a rigidez
comparativa com que o Banco Central alemão intervém no plano doméstico deve
muito ao trauma da hiperinflação que abalou a República de Weimar. Ela responde
a demandas sociais contemporâneas a partir das experiências formativas
que aquele episódio (inédito até então) produziu na sociedade alemã e que são
reavivadas sempre que se constata uma tendência aceleracionista nos preços. Na
raiz da orientação conservadora do Bundesbank, assim como no consenso que se
estabeleceu em torno da autonomia dessa instituição, existe, portanto, uma
sociedade à qual as experiências; as expectativas e a situação geopolítica
conferem credibilidade e autoridade.
Apesar da diversidade
existente entre as experiências históricas citadas, há um denominador comum aos
três casos, que os diferencia do nosso, entre outras razões, porque se trata de
países onde, parafraseando Huntington, o governo governa. Isso se manifesta, a
meu ver, também na capacidade das instituições credenciadas para manter um modicum
de ordem monetária e/ou para absorver os choques internos ou externos que
possam ameaçá-la. Naqueles países, com efeito, as relações entre o Banco
Central e o subsistema econômico que preside estão solidamente
institucionalizadas. Aplica-se a elas aquilo que Huntington (1968) registra, em
termos mais gerais, como 0 pressuposto
sociopolítico de instituições "fortes, flexíveis e coerentes",
independentemente do sistema político: o sentimento dominante na sociedade de
constituir uma conZUnidade política; e ó fato de que cidadãos e líderes
"compartilham uma visão do que seja o interesse público da sociedade, assim
como das tradições e princípios sobre os quais uma comunidade política
se assenta".(38)
Essa incursão sobre a
experiência dos países industrializados permite introduzir melhor, por
contraste, uma das dimensões político-institucionais do problema que venho
rastreando. Ou seja, como determinar as formas de interação entre o novo regime
inflacionário que se instituiu no Brasil desde os anos 80, as condições de
governabilidade democrática prevalecentes e a crise do Estado?(39) Isso
será abordado de um ângulo bem definido, negligenciado até aqui pelos
cientistas políticos: a evolução efetiva de um conjunto de ,state
capabilities que, em princípio, são diretamente pertinentes para garantir
um modicum de estabilidade monetária. A análise das formas de interação entre o
Banco Central e as Instituições Financeiras Estaduais (IFEs), em particular os
Bancos Públicos Estaduais (BPEs), que se desenvolveram na esteira dos processos
conjugados de ajustamento e de democratização, oferece uma boa oportunidade
para abordar aquela questão.
Há várias razões para
avançar nessa direção. A primeira é que permite circunscrever melhor uma das
dimensões vitais da erosão das state capabilities no Brasil: o
esvaziamento da autoridade monetária central, em sua relação com instituições
financeiras públicas; associadas a governos subnacionais.(40) Esta é, a
meu ver, uma das dimensões da crise do Estado, que tem sido negligenciada até
aqui do ponto de vista da análise institucional.(41) Em segundo lugar,
porque esse processo ocorre à revelia dos preceitos constitucionais que
enquadram estas instituições. Tem-se, portanto, uma oportunidade para
determinar o valor e _ peso efetivos que tais preceitos adquiriram, na prática,
quando confrontados com o conflito distributivo que se articula em torno da
questão federativa. Em terceiro lugar, trata-se de uma situação em que não só
existem condições legais mas, além disso, estas constituem um incentivo para
ampliar as condições de governabilidade democrática, no sentido de aperfeiçoar
os mecanismos de controle do aparelho de Estado pelo governo de turno. Na
análise que segue, portanto, trata-se de explorar um caso quase inverso àquele
descrito no item anterior, em que a Constituição de 1988 gerou constrições
sérias a uma solução efetiva é "auto-estabilizante" da tratabilidade
da crise fiscal do Estado. Essa abordagem permitirá não só evidenciar o
eventual espaço de manobra para a recuperação da autoridade monetária, mas também encaminhar a questão do
enraizamento do marco legal na sociedade de um país que cada vez mais se
estrutura em termos de pólos regionais de desenvolvimento econômico e de
identidade sociopolítica.(42)
O problema:
diagnóstico e técnicas de ação governamental
Dó número total de
instituições financeiras estaduais em funcionamento, há 23 bancos comerciais ou
múltiplos, uma caixa econômica e sete bancos de desenvolvimento.(43) As
causas da deterioração econômica e financeira dessas instituições, assim como
as diretrizes gerais para contornar essa dificuldade através de sua
modernização e fortalecimento, são conhecidas desde meados da década passada.
Conforme parecer do órgão encarregado de fiscalizar sua atuação, o Conselho
Monetário Nacional (CMN), datado de 1984, "a causa primária básica encontra suas raízes na crítica situação
econômica vivida por seus respectivos controladores, os estados; como seus
agentes financeiros, os bancos estaduais viram-se na contingência de financiar
déficits incorridos por seus controladores".(44)
Com esse diagnóstico, o
CMN instituiu o Programa de Recuperação Financeira (Proref), que correspondia à
primeira iniciativa, de uma série de três, para disciplinar o sistema e à
segunda tentativa de modernização e fortalecimento dos bancos estaduais.(45)
A julgar pelas análises dos técnicos da Diretoria de Fiscalização do Banco
Central, dez anos depois (fevereiro de 1993), a situação dos BPEs não havia se
alterado, "pois os problemas continuam exatamente os mesmos; assim como a
receita, sabida e consabida praticamente não incorpora novos
ingredientes". (idem, ibidem)
Essas instituições
passaram a representar um problema macroeconômico que tem origem em uma
constrição política. Teoricamente, o Banco Central detém o monopólio de criar
moeda no sentido de emissão primária (high powered money). Na prática,
entretanto, a tendência recorrente dos BPEs de postergar os ajustamentos necessários
a seu saneamento - em moldes compatíveis com sua condição de empresas
financeiras - se reflete em pressões sobre o Banco Central para bancar seus
déficits.. Isso, por sua vez, culmina em nova rodada de emissão primária por
parte da autoridade monetária - embora à revelia de seus próprios técnicos.
Estes acabam submetendo-se a pressões de ordem política, exercidas diretamente
sobre o executivo federal, a partir dos executivos estaduais e das respectivas
bancadas no Congresso. Essa prática recorrente tem sua origem na politização
das decisões pertinentes, que permite ignorar critérios microeconômicos de
gestão financeira. Graças a ela, o que ocorre é a fragmentação regionalizada
da autoridade monetária. Também neste caso, o esvaziamento da autoridade monetária
pode ser explicado em termos de seu contínuo enfraquecimento a partir da
proliferação de centros de poder rivais, os governos subnacionais. Ou seja,
remete a uma dinâmica política eminentemente centrífuga, derivada do tipo de
conflito distributivo subjacente à afirmação do princípio federalista pelos
estados e municípios.
Ao longo dos anos 80, as
dificuldades que os novos governos civis encontraram pára formar coalizões
governamentais relativamente estáveis - e que pressupõem a formação simultânea
de um eixo federativo e um eixo parlamentar - incidiram de forma direta sobre o
exercício da autoridade monetária, mas por vias tortas. Isso porque, na
ausência de instituições político-partidárias capazes de coordenar a
sustentação dos governos federais de turno, estes passam a depender de
coalizões governamentais precárias, porque articulam acordos ad hoc, conforme
as medidas de que se trate. A tarefa de governar, nesse contexto político
instável e movediço, passa a depender de trade-offs casuísticos que,
desde 1982, acabam por neutralizar a ação disciplinadora das duas instituições
formalmente investidas de autoridade monetária, o Banco Central e o CMN. Por
isso, a tendência estrutural à rota explosiva, que se configurou a partir do
choque externo de 1982, assume a forma de uma ciranda financeira e monetária no interior do próprio
setor público, pela via dá fragmentação do poder de criar moeda e quase-moeda.(46)
O fato de que diagnóstico e receita são conhecidos desde 1984; conjugado a um
conjunto de experiências corretivas parcialmente frustradas, desde a década de
80 até hoje, indica que a postergação sistemática de um ajustamento coerente
por parte dos BPEs é uma das principais dimensões do muddling through que
vem caracterizando o processo de ajustamento e de democratização no Brasil.
A escala e a persistência
desse problema, assim ,como os eventuais progressos obtidos, foram
dimensionadas recentemente a partir do mapeamento exaustivo pelos técnicos do
Banco Central da consistência da massa patrimonial daquelas instituições.(47)
O indicador que mede a solidez ou a fragilidade comparativas dos BPEs sé baseia
no procedimento de saneamento do patrimônio líquido. Assim, a noção de
Patrimônio Líquido Saneado resulta da diferença entre os ativos líquidos e o
conjunto de dívidas e obrigações
de uma empresa. Esse procedimento obedece a um critério padrão de fiscalização
da saúde financeira de uma instituição e pressupõe a adoção de critérios
empresariais de eficiência que é, de fato, o padrão que "qualquer pretendente
à compra de uma instituição financeira faria".(48) Em outras
palavras: a saúde financeira efetiva de um banco será tanto maior quanto maior
o valor positivo de seu Patrimônio Líquido Saneado, (PL Saneado), isto é,
depois de descontadas as dívidas e obrigações de seu patrimônio líquido (em
jargão do Banco Central, Patrimônio Líquido Ajustado, PLA). Se aquela diferença
for negativa, isso significa que o banco teria consumido integralmente seu
patrimônio e estaria, portanto, pondo em risco e/ou degradando o capital de
terceiros.
Os valores daquele
indicador em junho de 1991 eram extremamente preocupantes, como indica a Tabela
5. Registrava-se um deperecimento patrimonial do sistema como um todo da ordem
de 3,32 vezes seu montante, ou seja: o conjunto de BPEs não só teria consumido
integralmente seu patrimônio como também estaria degradando o capital de
terceiros em valor equivalente a quase duas vezes e meia seu Patrimônio Líquido
Ajustado. A ação corretiva empreendida pelas autoridades monetárias, durante o
governo Collor, logrou reduzir esse processo de deperecimento patrimonial para
1,64 vez.
Os dados sobre a
concentração regional são ainda mais sintomáticos. Em 1991, entre os dez
primeiros bancos, cinco eram da região Sudeste, quatro da região Sul e um do
Distrito Federal, as regiões mais desenvolvidas do país. No ano seguinte, esse
grupo passou a ser integrado por um banco do Nordeste, com a saída de um da
região Sul. Quando avaliada em termos de distribuição regional de capital, o
grau de concentração se torna ainda mais evidente. Assim, a participação
relativa das duas instituições financeiras do estado de São Paulo (Banespa e
Nossa Caixa/Nosso Banco) em 1992 correspondia a 61,67% do patrimônio líquido
das dez maiores; e a 52,49% do total patrimonial das 24 que estavam em
funcionamento.(51)
A capacidade de
ajustamento dos BPEs e as perspectivas desse setor podem ser melhor avaliadas
na comparação com os bancos privados. Enquanto os primeiros registram um valor
negativo em seu Patrimônio Líquido Saneado, os 24 bancos privados apresentam
apenas uma redução de seu Patrimônio Líquido Ajustado, da ordem de l l% (ver Tabela
6). Essa comparação abre espaço para um problema que é central para entender o
conflito surdo entre os técnicos representantes da autoridade monetária e os
políticos mandatários dos governos estaduais. Até que ponto cabe exigir dos
bancos comerciais é bancos múltiplos estaduais que funcionem como empresas; já
que destes últimos se espera o cumprimento de funções sociais? Em que medida as
perspectivas do setor e os progressos já realizados podem ser atribuídos aos
mesmos mecanismos que respondem pela capacidade de ajustamento dos bancos
privados?
De 1991 a 1992, com
efeito, houve progressos parciais; pois o número de instituições públicas
estaduais com PL Saneado negativo decresceu de onze para nove. Além disso,
houve recuperação patrimonial global do sistema. Em uma segunda aproximação,
porém, esse resultado se revela bastante precário, por duas ordens de razões.
Em primeiro lugar, as instituições que tiveram comportamento positivo em 1992
em parte devem isso aos patamares mais altos da taxa da inflação ao longo desse
ano. São, portanto, em princípio, benefíciárias da aceleração
inflacionária, como os bancos do setor privado. Isso significa, também, que os
BPEs serão os prováveis perdedores, no caso de uma estabilização
bem-,sucedida - que é do interesse da população e de qualquer governo no
poder - , a menos que se preparem para essa eventualidade, como tem sido ó caso
dos grandes bancos do setor privado. Um segundo conjunto de razões pelas quais
os avanços de 1991-92 parecem precários é que estes decorrem de uma técnica de ma,scar'amento
da situação real. Na avaliação do Banco Central esses dados são
inconsistentes, porque o aumento de patrimônio correspondente deriva de um
recurso artificial, meramente contábil. O aumento de capital registrado se deve
à assunção, pelos estados acionistas controladores, das dívidas dos seus
respectivos BPEs junto a órgãos federais (Caixa Econômica Federal, Banco
Nacional de Desenvolvimento Econômico e Social, Banco Central). Isso não
representa entrada de recursos novos e, por isso, o acréscimo na relação
capital social/patrimônio líquido é meramente nominal: lastreia um prejuízo que
fica semi-oculto no ativo demonstrado.(52)
O correlato político dessa técnica de ação por parte dos governos subnacionais é que, além
de agravar o quadro econômico-financeiro, contorna a tarefa de preencher dois
requisitos de governabilidade democrática: transparência e accountability - com
prejuízo do exercício de suas funções sociais. De acordo com o diagnóstico dos
técnicos, além de "não [deixar] transparente para a sociedade sua real
situação", a erosão previsível do patrimônio dos BPEs "deverá
repercutir posteriormente, de modo indisfarçável, no caixa da instituição, que
se socorre da assistência financeira do Banco Central, com as indesejáveis
conseqüências macroeconômicas; ou, hipótese mais remota, obriga o acionista
controlador a alocar escassos recursos de impostos para sua capitalização e
absorção do prejuízo, em detrimento de prioridades sociais angustiantes, como
nas áreas de saúde e educação, por exemplo".(53)
Politização e novo marco legal
A questão dos BPEs ilustra
bem o hiato temporal entre uma situação de crise e a percepção que têm dela a
opinião pública e, em particular, os interesses afetados. Sob esse aspecto, o
que mais chama a atenção é o fato de que apenas em 1993 a sociedade e os técnicos
da área econômica tomaram conhecimento dá inconstitucionalidade das práticas
dos BPEs: estes estariam impedidos de financiar os gastos de seus acionistas
controladores, os governos estaduais, nos termos da legislação que regula os
dispositivos pertinentes da Constituição de 1988.(54) Isso reforça o
caráter transgressivo dessas práticas, que ferem as boas normas da gestão
bancária. Um outro indício do hiato a que me referi acima é a dissociação nos
diagnósticos que alguns setores da elite política e representantes dos
interesses organizados têm feito da distribuição entre perdedores e ganhadores
da megainflação brasileira. Seus principais beneficiários seriam as
instituições financeiras dó setor privado, o que é correto; na verdade, uma
análise mais rigorosa obriga a incluir nesse grupo a maioria dos bancos do
setor público. As evidências disponíveis, com efeito, permitem afirmar que
ambos setores do sistema financeiro integraram as coalizões distributivas que
bloquearam, no passado - no nível do Executivo federal, do Congresso e dos
executivos estaduais - , a reversão do processo inflacionário pelo recurso a
uma estratégia acordada de estabilização. Ambos, portanto, podem ser caracterizados como partes
privilegiadas das coalizões inflacionárias no Brasil. O que distingue os dois setores e
explica o desempenho economicamente superior dos bancos privados é sua
capacidade para fazer os ajustamentos macroeconômicos que correspondem a sua
condição de empresas - cujo objetivo precípuo é, nos dois casos, o lucro.
A publicidade em torno do
caráter ilegal das práticas dos BPEs e sua condição de "sócios da
inflação" são temas que permitem explorar melhor as condições de
governabilidade democrática no Brasil. Há uma correlação estreita entre a
manipulação pouco regular das instituições financeiras estaduais por um lado e,
por outro, as modalidades de politização das decisões macroeconômicas que
emergiram na esteira do processo de democratização. A deterioração do
desempenho dos BPEs tem data e origem bem precisas: os meses que antecederam as
eleições de 1982 para governos estaduais; e o choque que marcou a interrupção
abruta dos fluxos de poupança externa. Uma das marcas registradas daquelas
eleições que viriam dar novo impulso à democratização foi o uso daquelas instituições
por parte dos governadores ligados ao partido oficial do regime militar
(Arena), cujos mandatos chegavam ao fim, com o objetivo precípuo de eleger seus
sucessores.
O choque externo, por sua
vez, viria impor ajustamentos também ao setor financeiro, para os quais os BPEs
se revelaram incapazes por três tipos de razões, relacionadas entre si.
Primeira e mais importante: a prevalência do cálculo eleitoral sobre critérios
de racionalidade macroeconômica tornou-se prática rotineira entre os
governadores de turno, independentemente de sua filiação partidária. Segundo:
os quadros de direção, superiores e médios, passaram a ser preenchidos a partir
de critérios de lealdade política, mais do que de competência profissional.
Terceiro: ocorreu um processo descontrolado de expansão, tanto no que se refere
ao número de cargos quanto à proliferação de agências, em resposta à inflação
de demandas de tipo clientelístico.(55)
O uso eleitoral das
instituições financeiras estaduais pelos respectivos governos só veio à tona um
ano e meio depois, quando o Banco Central e o CMN deram início a um programa de
assistência e recuperação dos BPEs. O fracasso dessa iniciativa redundou na
adoção de medidas mais enérgicas a partir de 1987, com a implantação do Regime
de Administração Temporária (Raet), que nos casos mais graves autoriza a
liquidação extrajudicial daquelas instituições. (56)A generalização
daquelas práticas se desenvolvia, portanto, no sentido contrário ao que passava
a prevalecer entre os bancos privados que então começavam a se reorganizar. A
disparidade nas respostas que cada um dos dois subsistemas foi capaz de
mobilizar diante de novos desafios se tornou patente a partir do Plano Cruzado
(1986). A drástica redução das taxas de juro e de correção monetária surpreendeu
o sistema financeiro, obrigado a conviver com a perda (temporária) da inflação
como mecanismo privilegiado de financiamento e, em especial com uma realidade
onde ` á variável custos, antes pouco cuidada, passava a dominar a cena ".(57) A crise dos PBEs em 1987
está na origem das iniciativas mencionadas acima, pelas quais o governo federal
procurava induzir (ainda de forma compartilhada) os ajustamentos
macroeconômicos desse subsetor do sistema financeiro.
A principal restrição ao
sucesso da estratégia das autoridades monetárias é, como se vê, a politização
das decisões macroeconômicas, que redundou em vários tipos de distorção. Uma
delas é a que decorre do processo de expansão e desprofissionalização dos
quadros técnicos daquelas instituições, ativado por um calendário eleitoral que
previa eleições quase anualmente.(58) Outra é a expansão e multiplicação
da rede de agências bancárias que levou os bancos do setor público a uma
concorrência predatória - estimulada pelos lucros auferidos com a inflação.
Finalmente, a anomalia mais significativa para os propósitos analíticos desse
artigo é uma modalidade específica de politização - a contestação sistemática
do arcabouço legal e institucional existente, codificado ou não, que assumiu
duas formas. Respectivamente: a disputa pelos governos estaduais do espaço
jurisdicional que caberia à Autoridade Monetária Central; e as tentativas de
institucionalização da presença sindical, seja na gestão dos BPEs, através de
comitês com poderes de decisão de última linha, seja nas propostas de
reestruturação das arenas decisórias relevantes no plano federal. (59)
Em ambos os casos, a
contestação se fundamenta no argumento - aparentemente irretorquível - de que
as Instituições Financeiras Estaduais (IFEs) cumprem uma função social; a
avaliação de seu desempenho, portanto, não poderia ficar restrita a critérios
empresariais. Uma das formas que assume o conflito distributivo nesse caso é a
invocação pelos técnicos do Banco Central, de preceitos constitucionais e
da legislação derivada, que definem o problema da vocação empresarial x
objetivos sociais dos BPEs.(60) A existência de instituições financeiras
públicas não-federais está prevista a partir de 1964, desde que "sujeitas
às disposições relativas às instituições financeiras privadas (...)".(61)
A Constituição Federal de 1988 prevê autorização de caráter mais amplo para a
criação das IFEs, desde que observados dois requisitos (62)pelo governo
estadual e seus agentes, "quando do exame que incumbe ao Banco
Central". Ou seja: "capacidade econômica do controlador compatível
com o empreendimento", assim como "capacidade técnica e reputação
ilibada" dos administradores.
Na interpretação que os técnicos do Banco Central dão para a vocação empresarial e social dos BPEs dois aspectos são ressaltados. O primeiro é que, pela regulamentação em vigor, essas instituições podem ser enquadradas como um misto de banco comercial - que além de ser gestor da caixa estadual deve estar "empenhado na busca de maximização das receitas e na redução dos custos", por um lado, e, por outro, são também agentes de fomento e, portanto, de alavancagem da economia local, através do exercício da capacidade de "direcionar créditos, praticando taxas privilegiadas para empreendimentos específicos, financiando projetos de mais longo prazo etc". O segundo aspecto, derivado do anterior, é que esta seria a função social, reconhecida pela autoridade monetária como legítima e legal. Essa forma de interpretar a função social das IFEs contrasta abertamente com a concepção bem mais permissiva de alguns dos principais agentes estaduais e dos sindicatos. Estes postulam como sendo normais tanto "operações sem retorno" quanto a condição (na prática) de bancos emissores, aos quais se atribui a responsabilidade pela liquidez da dívida estadual. Ao contrário, os técnicos do Banco Central vêem como função deste último "dizer `não' às operações sem retorno" e consideram a categoria de bancos emissores como "não identificável na legislação vigente ou passada e que não encontra guarida em princípios de correta administração bancária ou de sadia gestão econômico-financeira empresarial". Invocam, para tanto, o argumento de que é em nome da preservação do interesse público que o banco se arvora o direito a impor as disciplinas que cabem, distinguindo claramente as atividades de fomento, desejáveis, daquelas que dissimulam "um mecanismo de transferência de renda no mais das vezes ineficaz, com desperdício de recursos públicos caros (...). [Além disso] não podemos perder de vista, até pelos parâmetros legais que as disciplinam, que estamos sempre lidando com empresas".(63)
A julgar pelas posições em
confronto, portanto, o conflito distributivo subjacente apontapara valores
distintos que se digladiam também em outros âmbitos. A instituição investida,
pelo menos formalmente, de autoridade governamental central invoca o interesse
público e o Estado de direito; além, é claro, de insistir nos riscos que as
práticas "transgressoras" representam para a economia e para a
sociedade. Já, os setores contestatários, as elites políticas regionais, as
burocracias relevantes e os interesses organizados privilegiam como critérios
democráticos por excelência os seguintes: a autonomia decisória e igualdade no
tratamento (isonomia) aos estados por parte da autoridade monetária central -
independentemente de sua capacidade desigual de barganha; e a primazia das
"funções sociais" sobre critérios de rentabilidade microeconômicas.
A dimensão e a
profundidade do conflito distributivo entre as instâncias governamentais no
âmbito da ordem monetária manifestam-se, sobretudo, em uma modalidade de
politização que tem sido negligenciada até aqui: o conflito de jurisdições
sobre os bancos oficiais estaduais foi "legalizado" através das
várias constituições estaduais, criadas na esteira da Constituição de 1988. Sob
esse aspecto, as constituições de 22 estados (de um total de 27) abriram espaço
para um processo de autonomização radical dos governos subnacionais, pois todas
elas contêm dispositivos com o intuito explícito de não permitir a sujeição das
IFE's à autoridade monetária central (ou seja à Lei n° 6.024 e ao Decreto Lei
n° 2.321). Sob esse aspecto, as constituições estaduais pertinentes criaram uma
legalidade alternativa, paralela à federal, ao determinar, entre outras
coisas, que os respectivos BPEs "só podem ser extintos ou transformados
por ato de um dos poderes constituídos daquela Unidade da Federação". (64)
Isso aponta para dois problemas. Um é a prática, pelas elites políticas dos
estados, de recorrer a um marco legal "próprio" pelo qual se visa
neutralizar o poder que teria o Banco Central de decretar regimes de liquidação
extrajudicial das instituições transgressoras e/ou inadimplentes. Outro
consiste no fato inusitado de perder efeito prático a prevalência da lei
federal ,sobre a estadual, como reza a Constituição, "porque ao criar
o conflito jurisdicional aparente criaram o fato político". (65)
O segundo tipo de conflito
deriva das freqüentes tentativas de institucionalização da presença sindical
nas arenas decisórias pertinentes para o exercício da autoridade monetária, que
vêm se desenvolvendo no interior do Congresso. Vale a pena indicar alguns de
seus contornos, na medida em que, também neste caso, a tendência centrífuga
para a proliferação de poderes rivais que vem caracterizando a democratização
brasileira passa pela interpretação diversa dos valores democráticos e,
sobretudo, do que seja accountability e transparência. Com uma diferença
significativa, porém: a de que o conflito distributivo, nesse caso, remete ao
dilema entre um mínimo de autonomia necessária para a eficácia das instituições
econômicas e seu controle através da ampliação do escopo da política
participatória. Assim, há projetos de lei que ao mesmo tempo buscam corrigir
distorções ou lacunas herdadas do regime militar e são vazados em termos tais
que criam fatalmente conflitos de jurisdição entre a nova instituição
controladora a ser criada, por um lado, e por outro, a autoridade central. (66)
Isso por duas razões. Ao determinar que a Comissão de Ouvidores seja integrada
por funcionários escolhidos pelas entidades sindicais, no parecer do Banco
Central, essa lei estaria em conflito com responsabilidades e competências
estabelecidas na Lei das Sociedades Anônimas e que se aplica aos administradores
de empresa. E, embora com "o bom propósito de salvaguarda da instituição,
se utilizaria de um mecanismo que inviabilizaria sua gestão". Outra razão
tem a ver com a exigência que a Lei introduziria quanto.ao cadastro dos
inadimplentes: "ofensa ao princípio constitucional do sigilo
bancário". Finalmente, os comitês de controle a serem criados teriam
poderes de decisão de última linha que, segundo os técnicos do Banco Central,
"equivalem à institucionalização da presença sindical" também na
direção do Banco Central, embora já existam mecanismos institucionais que
permitem a incorporação dos representantes sindicais no Conselho Monetário
Nacional, ao qual está subordinada aquela instituição.
Também neste caso, estamos
diante de um sistema de valores - e de uma concepção de democracia - a partir
do qual se procura estender as conquistas da política participatória também às
burocracias relevantes para a ordem monetária.(67) Refletem expectativas
e critérios de responsabilização, de transparência e, sobretudo, de controle
das instituições públicas que apontam para uma redefinição mais profunda das
regras do jogo - onde a questão da previsibilidade, entendida como prevalência
da lei, passa a ser secundária. Da mesma forma, prevalece o critério de
"representatividade" (a partir de uma concepção próxima à de
democracia direta) sobre o critério de governabilidade. São eminentemente
distintos dos critérios subjacentes às propostas de normatização e de
institucionalização do sistema financeiro público por parte dos técnicos do
Banco Central.
A análise anterior suscita
várias indagações. É possível estender a questão levantada por Weffort (1992) -
"Qual democracia?" - de modo a introduzi-la na discussão dos
problemas relacionados com a ordem monetária. Se a abordagem weberiana ainda
for válida para dar conta das atividades rotineiras de um Banco Central
nas democracias modernas; se nessa instituição continuam coexistindo, na
prática, as dimensões de poder e de autoridade - conforme estejam orientadas
para o mercado ou para a ordem monetária - , então há que reconhecer um
componente formalmente autoritário (Herrschaft) em todo esforço
bem-sucedido de estabilização econômica. Em outros termos, o que confere teor
democrático às iniciativas ordenadoras daquela instituição, enquanto poder
central, é o reconhecimento pela sociedade de que atua em nome do interesse
público. A julgar pelos conflitos distributivos que atravessam a sociedade
brasileira, no entanto, é justamente a interpretação do que seja interesse
público um dos componentes problemáticos da transição democrática brasileira.
Cada uma das partes oferece uma visão distinta do que sejam, na prática,
conquistas democráticas como accountability, transparência e
previsibilidade. A dificuldade está precisamente no fato de que a prevalência
da lei - critério que deve estar subjacente a todas elas - pressupõe acordo
prévio sobre sua bondade e sobre a prioridade que se atribui à tarefa
governamental de salvaguardar a ordem monetária. Desse ponto de vista, a meu
ver, a compleição da transição democrática continua dependendo, ainda, da
formulação e da implementação de uma estratégia acordada por parte dos
vários setores da sociedade, tendo em vista delegar autoridade monetária
à instituição de que se trate. O problema da autonomia a ser exercida pelo
Banco Central e, no limite, sua independência é um dos capítulos cruciais da
reforma do Estado. Está entre os principais desafios de política econômica,
justamente por se tratar de uma das tarefas governamentais mais divisivas a serem
enfrentadas pelas elites políticas. É evidente que os caminhos para chegar a
esse ponto podem ser mais ou menos traumáticos: de novo, remeto o leitor às
alternativas registradas no início deste artigo: a pedagogia da hiperinflação;
ou ao compromisso com uma estratégia preventiva, que por sua vez pode ou não
ser acordada.
A julgar pelas iniciativas
recentes do Banco Central, há lugar para certo espaço de manobra em um marco
democrático. Um bom sintoma é a intenção deliberada de seus técnicos de dar
maior transparência ao processo de politização subjacente aos fracassos que
marcaram suas iniciativas ao longo dos anos 80 e início dos 90. Mais importante
ainda é o esforço de explicitar a existência de um tipo de causalidade e de
dinâmica políticas do processo inflacionário, reconhecendo-o como
"componente iniludível da equação".(68)Está-se muito distante,
com efeito, de um diagnóstico estritamente tecnocrático da questão - pelo qual
a política é sempre avaliada como obstáculo a soluções tecnicamente factíveis -
e de forma tipicamente alheia ao contexto político e social de que se trate.
Finalmente, as propostas de reinstitucionalização das arenas decisórias
pertinentes incluem uma "discussão ampla da questão BPEs" pelos
interesses afetados, sem abdicar das disciplinas em que implica o exercício do
poder de Estado nessa área, enquanto poder público. Respectivamente:
"estrutura enxuta, vocação definida, administradores profissionais
experientes, comitês para decidir a operações, capitalização efetiva, não
operar com Estados". (69)
Conclusão
As vicissitudes da
experiência brasileira de ajustamento estrutural obrigam a refletir sobre uma
condição específica de governabilidade democrática, que é a natureza da relação
entre o arcabouço legal e as políticas substantivas necessárias para
contrarrestar as tendências à paralisação fiscal do Estado e à erosão da
autoridade monetária. Foram apresentados aqui dois casos exemplares. O primeiro
sugere a existência de uma relação contraditória entre o novo marco legal e a adoção
de um regime fiscal consistente. Os interesses estaduais e municipais invocam a
Constituição de 1988 para preservar a modalidade de federalismo econômico -
incompleto - que ela consagrou, para bloquear a realocação dos encargos sociais
in tandem com a redistribuição de recursos financeiros. No segundo caso,
ao contrário, as condições legais para a institucionalização da ordem monetária
existem sob a forma de dispositivos constitucionais e/ou de legislação dela
derivável; mas sua aplicação foi contestada (ou contornada) em nome de uma
razão democrática superior à do Estado de direito, invocada pelos mandatários
da autoridade monetária: isto é, o princípio da autonomia federativa e/ou a
ampliação do escopo da política participatória.
Ambos casos têm algumas
características em comum. Remetem a um conflito distributivo de raiz
hobbesiana- entre os governos subnacionais e a União -, que vai desaguar no
mesmo espaço contratual, o Congresso, sempre e quando se trate de alterar as
regras do jogo. É ai que se articulam os sistemas de veto de última linha às
iniciativas pertinentes do Executivo. Além disso, o fato de que pelo menos uma
das partes em confronto pode invocar o novo marco legal a seu favor confere
especial rigidez e radicalidade aos conflitos distributivos pertinentes.
Por certo, as tensões
entre o governos central e os subnacionais não são exclusivas do Brasil. É
o caráter fundacional da Carta de 1988, combinado com suas
inconsistências e seu detalhismo - e com os inegáveis avanços na legislação social
- , que eleva abruptamente os stakes das políticas de estabilização, das
reformas orientadas para o mercado e, de modo particular, a reorganização do
Estado brasileiro. Tais características, somadas ao conjunto de regras que
ficou em aberto, contribuíram enormemente para elevar o alto teor de incerteza
que deriva da instabilidade e fluidez do quadro partidário que emergiu do
autoritarismo: sua fragmentação crescente e a conseqüente prevalência, no
Congresso, das forças centrífugas representadas pelos interesses corporativos,
regionais e/ou outros blocos transpartidários.(70)
Acima de tudo, ambos casos
registrados aqui ilustram o caráter precário da "comunidade" que se
pretendia criar através da nova ordem jurídica. Isto se manifesta nas
interpretações rivais a que dá lugar entre juristas, na obstrução ou inércia
que leva o Congresso a postergar a legislação reguladora de alguns dos
dispositivos constitucionais, na proliferação das contestações judiciais
iniciadas pelos cidadãos comuns a normas reguladoras saídas do Executivo e que
congestionam os vários ramos do Judiciário. Revela-se, sobretudo, na
contestação sistemática da "Constituição Cidadã" pelos que a
consideram, justamente, uma severa constrição à tarefa de compatibilizar a
governabilidade democrática com o reordenamento do Estado - entendido seja como
pacto de dominação, seja como poder público.
Há também uma diferença
significativa entre os dois casos. O regime fiscal continua sendo o
calcanhar-de-aquiles de qualquer experimento de estabilização,
independentemente dos partidos a que pertençam seus propositores. O fracasso da
revisão constitucional torna temporários os eventuais efeitos estabilizadores
do Plano Real. E que, apesar de o Executivo ter obtido alguma folga com a
aprovação pelo Congresso do Fundo Social de Emergência, formado a partir da
retenção pelo Executivo Federal de 3% de algumas das transferências
constitucionais, os principais itens das reformas fiscal e administrativa
continuarão pendentes de futuras negociações, agora ad hoc, entre os
dois poderes. (71) O esforço de revisão constitucional passará a
depender da capacidade do novo presidente de gerar novos recursos de poder,
para formar uma coalizão governamental favorável às reformas relevantes, em uma
proporção equivalente a três quintos do Congresso.
O Banco Central, ao
contrário, avançou no sentido da crescente autonomia em relação às pressões da
política competitiva e, em particular, em suas atribuições enquanto autoridade
monetária capaz de impor normas disciplinares a Bancos Públicos Estaduais em
situação crítica e de normatizar (o que inclui assistência técnica) seus
respectivos processos de ajustamento. Esta não é, porém, uma conquista segura:
o baixo nível de compreensão do que seja o exercício da autoridade monetária não
é atributo exclusivo dos políticos profissionais no Congresso e das lideranças
regionais. Continuam existindo focos de pressões entre setores das elites
governamentais que integram o Executivo, no sentido de restringir a autonomia
do Banco Central, seja em relação às políticas de curto prazo, onde aquela
instituição exerce poder de mercado - como a fixação da taxa de juro ou a
quantidade de moeda -,seja quando se afirma como autoridade monetária.
Diante desse quadro, qual
o raio de manobra das elites governamentais para iniciar as reformas
imprescindíveis para a reestruturação do Estado brasileiro? E, sobretudo, quais
as oportunidades que se abrem para as lideranças políticas para exercer
eventuais dotes de statecraft, canalizando-os para a melhoria das
condições de governabilidade democrática? Parte da resposta depende de uma
avaliação ponderada dos obstáculos que se antepõem à formação de uma coalizão
governamental estável, a partir da coalizão eleitoral que legitimou o acesso ao
poder das lideranças pertinentes. Depende, portanto, da consolidação do quadro
partidário, cuja tendência à entropia justifica o rótulo de situação
democrática, com que Luciano Martins (1989) parafraseava Linz (1993). Prefiro
falar em um processo de desinstitucionalização crescente, que se torna gráfico
justamente pela comparação entre a dinâmica política que caracterizou o
Congresso Constituinte de 1986/87 e aquela que prevaleceu no Congresso Revisor
em 1994. No primeiro caso, a desestruturação do quadro partidário herdado do regime
militar (e modificado sucessivas vezes por seus estrategistas) já estava em
curso, mas isso não impediu a dominância de uma coalizão suprapartidária, o
Centrão, que agregava com eficácia as facções mais conservadoras de vários
partidos majoritários, como oPMDB, o PFL e o PDS, ao mesmo tempo que o
principal partido de esquerda, o PT, se recusava a subscrever a Constituição. O
fracasso do Congresso Revisor, por contraste, evidencia uma fase muito mais
avançada de desinstitucionalização. As lideranças dos partidos majoritários, da
direita à centro-esquerda, foram incapazes de fazer prevalecer os acordos com
que se haviam comprometido e, o que é pior, sequer de motivar seus liderados
para ir a plenário votar. Isso explica, em parte, a facilidade com que a
minoria, formada por partidos de esquerda contrários à revisão - o PT de Lula e
o PDT de Brizola -, conseguiu obstruir o processo constitucional.
É a partir desse contexto
que adquire sentido de urgência, a meu ver, o aprofundamento da proposta
pioneira de O'Donnell (1993), de retomar os clássicos de modo a reabilitar, à
maneira da Sociologia Política clássica, a dimensão legal como constitutiva do
Estado. Cabe insistir, com esse autor, que a questão da natureza específica das
novas "democracias" latino-americanas em comparação com as
democracias institucionalizadas pressupõe a resposta a uma outra pergunta:
"Qual Estado?". Nessa acepção, a comunidade criada pela ordem jurídica
atestaria a presença maior ou menor do Estado como artífice e avalista da tela
social que é fabricada a partir das relações que existem entre o cidadão e a
lei. Não há como negar o fato de que é especialmente válida para o Brasil a
observação de que uma das características distintivas das nossas poliarquias
não-institucionalizadas é a heterogeneidade de penetração do Estado ao longo do
território nacional - e da ordem que lhe corresponderia manter.
Creio necessário, no
entanto, qualificar um dos argumentos daquele autor. A meu ver, a ampliação dos
espaços onde não se exerce a autoridade do Estado para fazer valer a ordem de
que se trata não se deve apenas ao esgarçamento do tecido social impulsionado
pelas políticas substantivas de ajustamento a que esses países se viram
obrigados. A experiência brasileira justifica que se adote um eixo de análise
complementar àquele, de modo a estabelecer uma relação entre o processo de
enfraquecimento da autoridade do Estado na acepção de O'Donnell e os conflitos
que permeiam a sociedade brasileira em relação à natureza e alcance da nova
ordem - e do lugar que vierem a ocupar nela os atores políticos hoje em
confronto. Por isso, também desse ângulo, adquirem centralidade as questões
associadas: "Qual Estado, qual Democracia?". Isso obriga a levarem
conta duas questões adicionais. Primeira: há que introduzir uma perspectiva
mais dinâmica do que aquela que prevalece na literatura especializada, de modo
a dar conta dos correlatos ideológicos dos processos de liberalização econômica
com democratização, e, sobretudo, das transformações que ambos processos vêm
induzindo nos mapas cognitivos dos atores políticos e dos agentes econômicos
envolvidos. Como registrei em outro lugar, pode-se falar em uma reestruturação
daqueles mapas ao longo da segunda metade da década de 80 como uma resultante
nem sempre deliberada daqueles processos e, sobretudo, dos ajustamentos
impostos pelo novo marco legal (Sola, 1993). Segunda: a reconstrução do Estado,
ou em alguns casos sua construção, passa pela questão maior - de raiz
igualmente hobbesiana - do Estado como um novo pacto de dominação (Kugelmas e
Sallum, 1993).
E a partir dessa
perspectiva que se torna inteligível, a meu ver, o contraste entre intenções e
resultados do processo constitucional de 1986/87. Lamounier e Souza lembram que
ele foi entendido, desde a convocação, como a hora de mudanças profundas: o
momento de passar o país a limpo (Lamounier e Souza, 1990). É essa expectativa
de refundar a nação que merece ser melhor explorada aqui. Na realidade, o
federalismo igualitarista, assim como todas as outras formas centrífugas de
redistribuição de recursos políticos, apontam para a dificuldade dos
constituintes de assumir a perspectiva do sistema tanto macroeconômico quanto político. (72) Não
creio que isso se deva apenas ao baixo nível de compreensão das questões econômicas
e políticas envolvidas, embora esse ingrediente, é claro, estivesse presente.
Minha
interpretação para o resultado do processo constitucional deriva da seguinte
indagação: seria realista esperar dos constituintes uma visão sistêmica? Não me
refiro apenas à dependência destes do saber especializado, ou mesmo da
fragmentação do sistema partidário: estes são alguns dos obstáculos que
reconheço como cruciais para o exercício da tarefa de coordenação, previamente
a um eixo parlamentar e um eixo de governadores (federativo) sem os quais não
há governo. 73Minha
proposta de interpretação remete a uma das raízes do impasse. Há que
ampliar para o novo espaço contratual criado com a Constituinte de 1987 uma das
conclusões a que chega Torre (1993), a partir dos conflitos distributivos mais
limitados, ou seja aqueles entre interesses organizados. Também ao longo do
processo constitucional no Brasil, e talvez com maior razão ainda, parece ter
atuado o mecanismo básico que, nos contextos politicamente estáveis e movediços
que caracterizam a transição democrática com ajustamento, restringe, em
lugar de ampliar, as oportunidades de jogo cooperativo.
Nessas circunstâncias, os conflitos distributivos passam a ter caráter "fundacional": porque o que está em jogo é o lugar dos atores políticos na nova ordem. É o momento de "afirmação intransigente das respectivas identidades coletivas". Se, como registra Torre, os pactos são momentos de congelamento das relações de força e se a concertação pressupõe um espaço contratual institucionalizado, à época da Constituinte estavam ausentes justamente os dois pressu