O pluralismo é um conceito polimorfo que ainda necessita muita clarificação conceitual. Não dispomos de uma ou várias teorias do pluralismo, de um sistema com um grau de precisão analítica comparável, por exemplo, ao da teoria democrática. Há inúmeras razões para isso, entre as quais a situação indeterminada da representação dos interesses no processo democrático, em oposição aos canais institucionalizados que caracterizam a representação eleitoral. Alguns desses problemas irão esclarecer-se à medida que avancemos em nossa discussão. Ademais, no decorrer da história do pensamento pluralista, que já conta bem mais de um século de idade, deparamonos com uma ampla diversidade de escolas e abordagens que vão de movimentos doutrinários e políticos, como o socialismo corporativo, a estruturas analíticas como as encontradas na "abordagem de grupo" ao estudo da política.
Considerando-se a complexidade do problema, uma forma de introduzir a questão abordada pelo presente ensaio é mencionar algumas das motivações específicas que conduziram à escolha do tópico.
Sua motivação original, de revisitar a noção de pluralismo, foi uma decorrência de fatos ocorridos na Europa Central e do Leste. A emergência de regimes pós-comunistas tentando reorientar seus sistemas numa direção pluralista coloca o problema de saber-se de qual pluralismo estamos falando, dentre as muitas encarnações da idéia. A política pós-comunista também está apresentando dilemas, entre os quais o do conflito étnico e o do separatismo, que, como veremos, chegam ao âmago de algumas das ambigüidades conceituais do pensamento pluralista.
Uma segunda motivação resultou de minhas próprias pesquisas atuais, sobre as atividades lobistas em Washington. É bastante evidente que o lobismo é um método eficiente de representação, que a essas alturas abrange um espectro surpreeendentemente amplo de interesses (interesses econômicos e "ideais" e metas associativas e institucionais de instituições como as universidades, governos de Estado etc), entre os quais a panóplia dos "lobbies do cidadão", que se multiplicaram nos últimos anos. Aparentemente esses métodos estão sendo exportados para outras realidades políticas, como Bruxelas, onde, de acordo com determinada estimativa, há cerca de 4 mil lobistas em ação - por mais imprecisas que costumem ser essas estimativas. Por que razão a linhagem americana de pluralismo alcançou tamanho sucesso, enquanto outras versões, por exemplo o socialismo corporativo, ou a noção durkheimiana de uma ordem social baseada em agrupamentos profissionais, transformaram-se em relíquias da história intelectual?
Este ensaio, portanto, é basicamente um exercício em clarificação conceitual e se detém sobre o significado do conceito tanto no pensamento político europeu como nos Estados Unidos. O estudo das realizações práticas do sistema americano de lobismo também contribuirá para ilustrar alguns dos dilemas apresentados pela política de grupo ao processo democrático.
Modelos europeus e a
busca de pluralismo hoje
Historicamente, o pluralismo moderno é o pluralismo da associação voluntária baseada na livre participação de seus membros, em oposição ao que se poderia denominar, tomando de empréstimo uma distinção muito conhecida da teoria democrática, "pluralismo dos antigos".(1) Este tinha como base a corporação compulsória e outras formas tradicionais de autoridade - a família, a comunidade local, a Igreja-, que determinavam a posição e o status do indivíduo na vida social e política tanto antes de 1789 como até bem depois desse marco. A maior parte da discussão que acompanhou a emergência do pluralismo moderno na última metade do século xix girava em torno do grupo profissional como sendo a forma mais importante de associação. A existência de tais grupos, ou antes, a aspiração de criar-se um desses grupos, apontava para uma contradição típica da Europa pós-revolucionária; a Revolução Francesa e os regimes engendrados pela mesma deram pleno reconhecimento à liberdade de trabalhar, ou seja, acesso irrestrito à "profissão", enquanto simultaneamente eliminavam todo tipo de agrupamento profissional. Pode se dizer que o pluralismo contemporâneo teve como origem a busca desses dois direitos: o de trabalhar e o de constituir associações profissionais. (2)
Tal como o pluralismo social, o pluralismo político é uma
conseqüência da Revolução Francesa, mais exatamente uma reação à concepção
liberal de Estado e a seu princípio fundador, a soberania nacional "une
et indivisible". Essa reação assumiu diversas formas, preparando o
terreno para diferentes tradições ideológicas no bojo do pensamento político
europeu: Tocqueville e outros criticaram o potencial totalitário da democracia
majoritária; o pensamento social católico e autores conservadores reagiram
contra as bases individualistas do Estado liberal, um Estado antagônico ou não
afeito a algumas das instituições que desde sempre haviam conformado a
personalidade moral dos homens e a ordem social e pública (família, Igreja,
comunidade local); (3) finalmente, os críticos com inclinações
progressistas ou socialistas viam na reconstrução pluralista da sociedade um
antídoto para o sistema de desigualdades induzido pela instituição da
propriedade privada e pelo Estado burguês (socialistas corporativos, fabianos,
sindicalistas). (4) Assim, podemos considerar que o pluralismo europeu é
formado por três famílias ideológicas, respectivamente: o pluralismo
democrático da linhagem tocquevilliana, o pluralismo social-cristão e o
pluralismo socialista. (5)
Seria o caso de acrescentarmos que uma revisão paralela estava ocorrendo no domínio do direito público. Teóricos como Duguit e, mais tarde, Laski, passaram a ver o Estado menos como uma autoridade suprema, como no passado, e mais como um fornecedor de serviços indispensável à comunidade.(6) Para um Estado assim concebido e para o governo positivo a ele implícito, a noção de soberania tinha pouca utilidade; em especial, essa noção já não era um guia para os inúmeros serviços que se passara a esperar do governo, em. acréscimo à manutenção da paz e à administração de justiça. O Estado é redefinido como um "serviço público" e o serviço público - não a soberania - assume a posição de categoria fundamental do direito público. (7) Dentro dessa nova estrutura, a autoridade do Estado dependeria em ampla medida do grau de satisfação dos utilizadores de seus serviços, muitos dos quais poderiam ser eficientemente geridos mediante recurso à cooperação e à experiência dos grupos relevantes na sociedade. Assim, a concepção funcional de autoridade armou o cenário para um papel muito mais importante para os interesses organizados na definição das políticas públicas.
Este não é o lugar para discutir em detalhe os modelos de sociedade que estão por trás dos três modelos de pluralismo europeu mencionados acima. Contudo, algumas observações genéricas podem contribuir para melhor identificar o que há de distintivo nessa tradição de pensamento. Por exemplo: na leitura de autores como Nisbet, Cole, Laski e outros críticos europeus, um aspecto que chama a atenção é o elemento fortemente polêmico de suas teorias, que, todas, têm como base uma ou outra noção de transformação social e política. Com efeito, o que temos são doutrinas, mais que teorias, em oposição às modernas teorias americanas dos grupos de pressão, para as quais Olson cunhou o termo muito apropriado de "pluralismo analítico", para destacar sua orientação científica, mais que normativa, aspecto que retomarei mais adiante. (8)
Um segundo reparo diz respeito às profundas variações observáveis no interior do pluralismo europeu e de seus diversos projetos de transformação social. Embora todos defendam uma ordem pluralista, as diversas escolas parecem preconizar concepções extremamente diferentes de estrutura social - na realidade diferentes concepções de democracia. Uma breve referência ao trabalho dos três autores mencionados acima, Nisbet, Cole e Laski, contribuirá para explicitar essas diferenças.
O esquema de Nisbet para um tipo comunitário de pluralismo ilustra bem a variante conservadora. Escrevendo depois da experiência devastadora do totalitarismo do século xx e num esforço de oferecer um antídoto válido para ele, Nisbet delineia uma antropologia baseada na concepção do homem como sendo uma criatura da sociedade enraizada em comunidades primárias (família, religião etc), as quais, em grande medida, conformam sua identidade, sua `moral e seus valores sociais". (9) Uma antropologia alternativa passara a dominar o pensamento político europeu a partir de Bodin, antropologia essa segundo a qual o homem seria um produto da ordem política e moral engendrada pelo Estado - concepção que Nisbet considera radicalmente errada. O restante da teoria se desenvolve a partir dessas premissas. Quando o Estado passa a ser visto como a única comunidade política genuína, as comunidades primárias se vêem despojadas de boa parte de suas funções, processo esse reforçado pela emergência do individualismo moderno. E ambas as tendências - a atomização social e a centralização do Estado - estão na origem da crise política de nosso tempo, cujos sinais mais evidentes são a insegurança pessoal e a tirania política.
Diversas conseqüências decorrem desse tipo de raciocínio. Uma delas é que a participação política e os direitos políticos proporcionados pelo Estado não bastam, em si mesmos, para garantir a liberdade ou proporcionar uma base sólida para a democracia. Convém ressaltar, ao mesmo tempo, que, enquanto tais, as associações voluntárias tampouco têm condições de preencher a lacuna existente entre Estado e sociedade: para poder funcionar como uma contrapartida eficaz para o poder do Estado, os grupos voluntários têm que ser, por assim dizer, moralmente vitalizados por indivíduos que funcionem como atores políticos e sociais por direito próprio. A principal meta da democracia política, portanto; seria harmonizar as lealdades de grupo, mais que restringi-Ias ou suprimi-Ias em benefício do Estado monístico.
Se a crítica de Nisbet se refere, em última instância, às falsas promessas da democracia política, o socialismo corporativo, tal como preconizado por Cole, é uma tentativa de elaborar uma teoria do poder e uma teoria das instituições que transcendam as limitações da democracia política. Mais especificamente, trata-se de uma tentativa de adaptar a regra democrática a novas arenas de poder, como a fábrica, e a novos atores, típicos da sociedade industrial. Tradicionalmente concebido em relação a uma esfera específica denominada política, é necessário que o princípio democrático seja aplicável, segundo esse autor, "a toda e qualquer modalidade de ação política e especialmente à vida industrial e econômica, bem como a questões políticas". (10) Analiticamente, o socialismo corporativo consiste numa crítica da representação política e num vigoroso apelo em prol de um tipo de democracia mais diferenciado e direto, com "tantos grupos de representantes separadamente eleitos quantos forem os diferentes grupos de funções a realizar".(11) As funções que mereceram atenção especial desse autor foram as que se associavam aos papéis de cidadão, produtor e consumidor.
Uma sociedade corporativa, portanto, é uma sociedade de produtores e consumidores organizados. Em sua estrutura básica, ela implica quatro tipos de organização cooperando entre si nos diversos planos territoriais do sistema (localidade, região, nação):
(1) corporações industriais, para cada grande área da indústria;
(2) corporações de consumidores (organizações de consumidores, movimento cooperativo etc.);
(3) corporações profissionais (corporações educacionais, corporações de saúde), dispondo de pessoal especializado e oferecendo serviços não econômicos;
(4) organizações de cidadãos enquanto usuários desses mesmos serviços.
A comuna nacional, reflexo no plano nacional dessa estrutura de corporações, é a autoridade política abrangente que, segundo a arquitetura do plano, acabará substituindo o Estado políticoterritorial.
Um modelo corporativista concebido nesses moldes tem várias lacunas óbvias. Ele não inclui todas as associações: como o próprio Cole reconhece, as Igrejas e "todas as associações baseadas na fé e na opinião" não estão incluídas nos interesses econômicos e cívicos contemplados pelo plano. (12) E, o que é mais importante, diferentemente, ao mesmo tempo, do que os socialistas corporativos e Bentley (13) gostariam que acreditássemos, um ator não se define pelas associações às quais ele ou ela eventualmente pertença: como observaLaski, muitos problemas comuns ou gerais afetam os membros de uma comunidade política em sua qualidade de cidadãos, e não na de produtores ou membros de associações específicas. É exatamente essa a esfera da ação do Estado e da representação política-nos aspectos em que esta se diferencia da representação funcional -, às quais os socialistas corporativos atribuem relativamente pouca importância e sem as quais nenhuma comunidade política poderia existir ou funcionar. (14)
O modelo de Laski é importante justamente porque Laski leva em consideração tanto a exigência de democracia funcional, de que é um defensor ardoroso; como as funções do Estado. (15) Seu ponto de partida é uma visão radicalmente pluralista de Estado e soberania: a vontade do Estado não passa de um reflexo das determinações privadas em luta umas com as outras para obter algum controle sobre a sociedade. Talvez haja, ou, na realidade, é provável que haja metas comuns, mas num contexto de pluralidade de vontades. Conseqüentemente, nada há de sagrado quanto à soberania do Estado, e as funções do órgão que em última análise regulamenta a comunidade não devem ser confundidas com as muitas forças que contribuem para a conformação de sua vontade. Além de decidir os problemas comuns, o Estado também tem a função específica de instituir direitos, sem os quais os cidadãos não teriam condições de competir politicamente em pé de igualdade. No demais, o Estado deve ser julgado pelo que realiza: ele é basicamente um provedor de serviços públicos com a função de satisfazer as necessidades de seus membros.
Não é surpreendente o fato de que num plano funcionalista como esse as organizações funcionais - como as autoridades locais e as associações voluntárias - desempenhem um papel fundamental e característico de duas maneiras distintas. De uma parte, segundo a teoria, os governos e associações locais, em suas respectivas esferas, desfrutam de uma soberania cuja qualidade moral não se diferencia da soberania do Estado. Sua auto-regulamentação deve ser fortemente estimulada, visto que, ao confiar a administração às pessoas mais diretamente envolvidas na vida desses organismos, seu "senso coletivo de responsabilidade" fica reforçado. (16) Além disso, exatamente por sua competência nas áreas em que se especializam, as associações sociais têm condições de munir os governos de excelência técnica e discernimento político. Desse modo, Laski era favorável, ao mesmo tempo, a organizações profissionais fortes, a que conferia estatuto oficial, e a um método de consulta formal através do qual o governo pudesse recorrer rotineiramente aos conselhos e opiniões das mesmas. O sistema de "conselhos assessores" formados por especialistas, ao qual dedica a maior parte da seção institucional de The Grammar, tinha o sentido, exatamente, de confiar à "indústria" um papel constitucional no exercício do governo.
O objetivo deste apanhado extremamente esquemático do pluralismo europeu foi apresentar pelo menos um gostinho da ampla variedade de projetos reunidos sob o rótulo comum de pluralismo europeu. Com efeito: o pluralismo europeu, para usar uma expressão de Ehrlich, é, na realidade, um "pluralismo de pluralismos",uma confirmação mais da complexidade de significados do conceito, a que nos referimos no início deste ensaio.(17) Um segundo objetivo era preparar o terreno para uma comparação com o pluralismo americano, objeto da próxima parte deste ensaio.
Depois de esclarecer esse ponto, consideremos por um instante a situação da Europa do Leste. É bastante óbvio que as tendências pluralistas do leste europeu derivam, pelo menos em parte, de uma matriz diversa, apresentando problemas totalmente diferentes. Uma dificuldade muito séria, quem sabe uma das maiores barreiras para a democratização, está relacionada à questão das minorias nacionais e da integridade territorial do Estado multinacional, e uma das medidas da ambigüidade dos sistemas pluralistas de pensamento é que jamais temos muita certeza de que seria o caso de considerarmos que as tendências centrífugas em ação em diversos países fazem parte da tendência para um universo mais pluralista. Muito depende de nossa idéia de naçãoEstado: podemos evocar o princípio um tanto auto-aplicável de Mazzini, que só reconhecia o direito à categoria de Estado para as nações de certo porte e com certo potencial para a viabilidade (18), para sermos lembrados em seguida, pelos membros dos pequenos Estados, de que é justamente quando você é uma ínfima minoria submersa numa sociedade hostil ou com divisões agudas que autogoverno e independência se tornam inseparáveis.
Considerando-se a lógica do pluralismo e a insistência com que este defende o autogoverno para qualquer grupo que tenha um propósito diferenciado (ver abaixo), não vejo por que excluir as aspirações nacionais da esfera do conceito. Um precedente histórico importante seria a Autonomia irlandesa, que ocupou o centro do debate público e foi uma espécie de teste de tornassol, numa época em que o federalismo, tanto funcional como territorial, dava o "tom do momento". (19) Seja qual for o caso, tropeçamos aqui em dois consideráveis problemas conceituais. Um deles eu denominaria "unidade teórica do pluralismo": consiste no fato de que raramente, ou jamais, existe a preocupação de esclarecer o que os conjuntos de unidades que formam um sistema pluralista - famílias, profissões, associações, instituições etc. - têm em comum, em termos de características do sistema. A segunda dificuldade, dramatizada nos conflitos inter-étnicos, reside no fato de que o pluralismo não consiste meramente na diferenciação; com efeito, ele implica uma dialética específica entre unidade e diversidade, dialética essa que leva ao reconhecimento da legitimidade da diversidade. Para que isso ocorra, é necessário que haja vínculos, confiança e leis gerais, mas é improvável que tais vínculos decorram de interesses puramente secionais.
Diversos fatores parecem empurrar os países pós-comunistas para uma direção pluralista. Um deles é a problemática relegitimação da política em países onde a mesma viera a assumir o significado de repressão, corrupção pública e outros - incontáveis - males. Um segundo fator concomitante é a atual exaltação, em boa parte da Europa Central e do Leste, das virtudes da sociedade civil e de formas de vida pública independentes do Estado, particularmente das associações.(20) Neste ponto a tradição pluralista, com sua visão altamente crítica da jurisdição "imperialista" (Duguit) do Estado, bem como dos partidos políticos e das formas meramente políticas de representação, tem muito a oferecer. Não se deveria esquecer, contudo, que, no passado, a maioria dos teóricos do pluralismo, ao diminuir a importância da participação eleitoral como radicalmente insuficiente, tomava posição a partir do terreno sólido de democracias estabelecidas, como a França, a Grã-Bretanha e os Estados Unidos, e lidava com sistemas e problemas muito diferentes dos enfrentados por países que, na melhor das hipóteses, são democracias em formação.
Da perspectiva deste ensaio, a questão analítica interessante é saber até que ponto as características pluralistas passarão a distinguir aspectos importantes da vida política e social nos diversos países da Europa do Leste. A pré-condição para tal desenvolvimento, porém, é o surgimento de acordos nacionais no domínio crucial da solidariedade nacional, e não meramente pactos limitados às normas de procedimento da democracia, como alguns autores parecem acreditar.(21) A essa questão vem somar-se uma outra: que elementos da tradição pluralista - e que combinação desses elementos - terá maior impacto sobre o modelo de pluralismo emergente na Europa Central Oriental? Meu palpite é de que, com o declínio do socialismo, o pluralismo passará a manifestar-se essencialmente como uma reafirmação de comunidades primárias, como a família, e, antes de mais nada, como política de grupos de interesse, que passo a examinar.
O pluralismo enquanto
política de pressão: o modelo americano
Com freqüência o pluralismo é discutido como sendo um fenômeno caracteristicamente americano, ou, pelo menos, como se sua variante americana fosse um paradigma para o gênero todo. Nesse reducionismo está presente uma verdade importante: nenhum outro país foi mais profundamente impregnado pela nova filosofia que os Estados Unidos. A partir de 1900, quando a política de grupo emergiu como um componente significativo da política americana, o pluralismo foi gradualmente incorporado à noção de democracia americana, da qual, hoje, provavelmente representa o mais importante aspecto isolado.
Que tipo de pluralismo é esse, e por que razão essa sua versão específica alcançou tamanho sucesso? A resposta a essas perguntas irá aproximarnos um pouco do que pode ser considerado o âmago do projeto pluralista, que até aqui me limitei a discutir apenas em seus contornos mais amplos.
O projeto central do pluralismo é o autogoverno. Em todas as suas manifestações, o pluralismo é uma denúncia incansável da alienação do cidadão sempre que este se encontre preso ao Estado por direitos e obrigações meramente políticos. A crítica da soberania nacional mencionada acima, em acréscimo às disputas doutrinárias, reflete essa insatisfação e essa alienação. O remédio sugerido é a representação funcional, ou seja, a delimitação de áreas bem definidas de jurisdição social e econômica (a comuna, a profissão de cada um etc.) mais próximas do cidadão e sujeitas a algum tipo de controle direto.
Dentro desse projeto comum, as diversas escolas focalizaram as diferentes esferas de vida consideradas essenciais para a realização social e política do homem. Como já vimos, católicos e conservadores concentraram-se nas comunidades primárias como sendo um antídoto para a sociedade atomística. Assim, a Constituição italiana, cuja construção contou com a contribuição central da doutrina social cristã, oferece proteção especial para a família e para a Igreja como sendo as comunidades nas quais e através das quais os indivíduos desenvolvem seu próprio sentido de dignidade, liberdade e responsabilidade social.(22) Os socialistas voltaram-se para a propriedade, idealizando diversos esquemas para o controle socializado das mesmas, inclusive a autogestão (23) e as corporações nacionais de produtores e consumidores. (24)
A partir de Bentley, os pluralistas americanos adotaram uma visão mais abrangente. (25) Em lugar de apresentar áreas específicas para consideração especial, concentraram-se na totalidade do espectro das metas individuais e coletivas que se manifestam na vida social, e no grupo de interesse como sendo a verdadeira alavanca para a participação significativa. Assim como não existe um grupo sem seu interesse específico (para Bentley essa distinção era desprovida de significado), um interesse pode resultar de toda e qualquer orientação a que uma pessoa decida associar-se. Incluem-se aqui os interesses materiais e "ideais", os interesses derivados de interesses pessoais, paixões ou ideologias, ou toda e qualquer coisa que motive. a ação intencional, inclusive os interesses de abastança que, numa sociedade capitalista, não têm como não exercer forte atração sobre os interesses pessoais de cada um. Quando, para a realização desse objetivo, um grupo é levado a interagir com o governo, referimo-nos a ele como sendo um grupo político, ou um grupo de pressão .
Nesse contexto, o autogoverno é a retenção de uma certa dose de controle sobre a esfera de interesse social de cada um. O controle depende particularmente de duas variáveis: a especialização e o acesso político.(26) Em primeiro lugar, o grupo deve delimitar claramente seu objetivo (que pode ser abrangente, mas sempre deve ser bem definido) e concentrar todos os seus esforços na consecução desse objetivo. Isso irá, ao mesmo tempo, estimular seus membros à ação e dar visibilidade ao grupo enquanto representante de uma clientela específica: É fundamental que uma organização e seus membros não pareçam amadores ou generalistas, mas competentes e responsáveis. Seria desejável que as declarações e ações do grupo cobrissem absolutamente todas as questões que incidissem sobre seus interesses.
Uma das razões para isso é que uma associação não pode manifestar-se com a mesma autoridade sobre questões atinentes a áreas em que não possua interesses e conhecimentos diretos. O ideal, para um grupo político, é exercer um controle tendencialmente monopolista sobre a clientela da área que supostamente representa - seja sozinha, seja, como acontece mais freqüentemente, associada a outros grupos maiores, que constituem determinada "comunidade política". (27) Isso tornaria desaconselhável e inoportuno que tanto administradores como legisladores idealizassem novas políticas sem antes consultar e negociar com os grupos relevantes da sociedade (o que, para Laski, também é o teste da boa legislação). (28)
Em acréscimo à abrangência de sua definição de interesses, o pluralismo americano difere de seus correspondentes europeus em três outros aspectos: a visão e o papel do Estado, o grau de consenso político necessário, e o papel do conflito.
Considerados como um todo, os pluralistas europeus tendem a ver, em grande medida, as relações grupo-Estado como sendo um jogo de soma zero. Assim, na tradição católica o espaço para o indivíduo e suas comunidades "naturais" é tanto maior quanto menor for a parte desempenhada pelo Estado em sua vida, enquanto para autores como Cole a realização de uma sociedade de acordo com o princípio corporativo exige nada mais nada menos que uma "withering away" [supressão] do Estado. (29) O pluralista americano tem uma visão diferente: mesmo não sendo amigo do Estado ele tem o Estado, por assim dizer, implantado em sua teoria. Num importante sentido, uma associação qua lobby não tem realidade ontológica própria independentemente do Estado. Como observou Salisbury em sua discussão da noção de interesse, muito freqüentemente os interesses, em política, derivam diretamente da ação do Estado: "É a conjunção das necessidades privadas e da ação pública que constitui o interesse de um grupo de interesse" (itálico no texto original).(30) Talvez a melhor maneira de descrever uma tal interação entre atores privados e públicos seja chama-la "colaboração antagônica", um termo suficientemente abrangente para cobrir situações que podem ir da política altamente antagônica à cumplicidade explícita.
O segundo fator é o consenso. Como já vimos, o pluralismo europeu surgiu de uma reação à democracia burguesa, que cindiu seriamente a comunidade ao longo de linhas ideológicas. A realidade histórica de que saiu a variante americana é diferente. Enquanto ideologia crescentemente dominante, o pluralismo americano emergiu depois das eleições críticas de 1896, que muitos consideram o divisor de águas entre "política partidária" e política pragmática, e o controle do movimento trabalhista, que colocou a luta de classes dentro dos parâmetros do compromisso capitalista. Depois de 1900 nenhuma força social importante dos Estados Unidos questionou o capitalismo como sendo o alicerce social da democracia. A política de grupo nos Estados Unidos é basicamente pragmática e quase todas as suas técnicas e estratégias (mais conspicuamente, a política de coalizão) não teriam condições de funcionar sem um divórcio radical entre política e ideologia.
Um último elemento diz respeito ao conflito. A política de grupo
comparte com o liberalismo uma profunda fé no conflito e no equilíbrio por
intermédio do conflito. É por intermédio da competição, num jogo cambiante de
política confrontante e coalizões temporárias, que, supostamente, perseguem-se
melhor os interesses. Não há melhor prova da forte crença na competição que
esta ser adotada por organizações relativamente penalizadas pelo atual
equilíbrio de forças, como os lobbies dos cidadãos liberais (por exemplo
grupos como a Common Cause ou a National Association for the Advancement of
Colored People). A ideologia a que nos referimos foi denominada "teoria do
equilíbrio cívico", que também é uma descrição acurada da orientação
ideológica global subjacente ao pluralismo americano. (31)
No pluralismo europeu o conflito não tem a mesma função. O traço distintivo do pluralismo social-cristão não é o conflito, mas a hierarquia e a autoridade no interior de uma sociedade orgânica; e, mesmo considerando-se que a luta de classes é a base sobre a qual os socialistas corporativos edificaram sua concepção da sociedade, seu objetivo final era a cooperação. Como afirma Cole, quando discute a produção no socialismo corporativo: "Nosso problema atual é [...] reintroduzir na indústria o espírito comunal".(32) A admiração pelo corporativismo, disseminada entre a maioria dos pluralistas europeus, é uma prova mais desse pendor pela harmonia social. A noção de corporação era atraente porque reunia patrões, trabalhadores e consumidores num único corpo encarregado de executar, ao mesmo tempo, funções profissionais, religiosas e políticas,(33) oferecendo, dessa maneira, um antídoto organizacional e moral ao individualsimo moderno, induzido pelo mercado.
Sublinhar a afinidade do pluralismo com o liberalismo e ao mesmo tempo com o capitalismo, como acabo de fazer, não significa que sua inclusão na corrente dominante da vida política americana tenha sido suave e fácil. Na verdade o que ocorreu foi o oposto. Daniel Rodgers mostrou até que ponto a palavra "interest" [interesse] evocava suspeita e hostilidade quando de seu surgimento como termo importante no discurso político americano, ao redor de 1900.(34) Na realidade, pode-se dizer que a assimilação do pluralismo só começou a ocorrer em ampla escala depois da década de 1940, no decorrer de um processo de conversão do ethos liberal ao fenômeno de grupo que a experiência do New Deal possibilitou e grandemente acelerou. (35)
Uma das razões preponderantes para essa resistência é que o liberalismo e o constitucionalismo são teorias políticas de direitos individuais raramente aplicáveis sem adaptações de monta a um universo composto de grupos. Essa difícil conciliação teórica também se aplica ao conceito de "regra da maioria", conceito raramente adequado à descrição do modelo de conflito-resolução entre grupos, e que em grande medida permaneceu em segundo plano nos escritos dos pluralistas. (36)
Não obstante, outros elementos da cultura e da tradição jurídica americana tomaram um rumo distinto, facilitando, mais que dificultando, a recepção da teoria. Um aspecto importante foi a First Amendment - bem como o direito, determinado pela mesma, de solicitar do governo uma reparação de agravos, em que muitos vêem hoje uma sanção constitucional para o lobismo. Nesse aspecto, a única observação necessária é que a . experiência européia, especialmente na Europa continental, teve como premissa o princípio oposto, de uma total separação entre a administração pública e seus cidadãos.(37) Nessa visão, a sociedade não conhece interesses comuns; sua determinação é função do Estado.
A segunda influência benéfica foi a solução pragmática de Madison para o problema das facções - aqui, uma vez mais, opondo-se radicalmente à solução imaginada por Rousseau mais ou menos na mesma época, com sua teoria da "vontade comum". A doutrina de Madison tornou-se uma força especialmente ativa depois que Beard dedicou uma atenção renovada a alguns de seus ensaios seminais sobre as facções (especialmente The Federalist, números 10 e 51).(38)
A ação dessas forças contraditórias levou a uma situação caracterizada pelo estatuto normativo incerto da política de pressão na cultura política americana. Existe uma dualidade persistente, manifesta na língua e no comportamento. Assim, os congressistas que entrevistei aparentemente faziam uma distinção entre representação e advocacia: a primeira é vista como um canal útil, até mesmo essencial, para a informação, a perícia e o aconselhamento por lobistas confiáveis, enquanto a advocacia, o coração do lobismo, (39) é vista como um pressionamento indesejável de interesses secionais. Embora aconteça com freqüência que grupos redijam leis – seja o texto original, seja emendas relevantes, ou ambos –, os legisladores relutam em admitir esse fato – outro indicador da ambigüidade que rodeia uma prática muito disseminada. Um exemplo final dessa dualidade seria a do funcionário de uma agência federal (como a National Science Foundation) encontrando-se com representantes da "comunidade erudita" no quartel-general de uma das associações e relatando delicadas questões políticas e estratégicas, mas mantendo a comunicação em caráter sigiloso.
Em lugar de simplesmente engrossar informações de caráter anedótico, limitar-me-ei a sugerir, de forma muito sucinta, algumas das causas subjacentes. Aparentemente a política de pressão tem alguma especificidade que torna problemática sua incorporação normativa à teoria e à prática democráticas. As observações finais deste artigo focalizam esse problema.
É impossível tratar a "política de pressão" como um jogo homogêneo. O lobismo indireto, que muitas vezes envolve milhares de pessoas, especialmente no caso dos grupos de interesse público, é, por natureza, muito diferente do lobismo altamente profissionalizado praticado em Washington por equipes de especialistas. As duas modalidades devem ser distinguidas dos comitês de ação política (Political Action Commuittees, PACs), ou seja, das contribuições voluntárias a candidatos, organizadas por grupos para apoiar políticos amigos, que, dentre todas as manifestações de política de grupo, talvez seja a que apresenta os problemas mais espinhosos em termos de legitimação democrática. (40) Finalmente, há aspectos da política de grupo que devem ser mantidos analiticamente separados da "política de pressão". Exemplo disso são os fundos de defesa jurídica e as assim-chamadas firmas de direito público.
O lobismo indireto é claramente a forma de "pressão" que mais se aproxima da participação democrática. Até certo ponto - e de modo prático - ele desempenha a função de educação política que J. Stuart Mill considerava o maior mérito do governo representativo. Assessorados pelos técnicos de seu grupo, cidadãos desprovidos de capacitação específica discutem com os assessores de seus representantes no Congresso, defendendo competentemente suas causas. Mesmo nesse caso, porém, há alguns problemas. Um deles é a direção centralizada, produto da intensa profissionalização que caracteriza o lobismo nos Estados Unidos.(41) Em ampla medida, as metas são estabelecidas em Washington, às vezes - mas não sempre - mediante consultas a participantes. As táticas também são decididas em Washington, e é graças à equipe de Washington que o cidadão pode ter um envolvimento, sugerindo o que, quando e a quem escrever, e que ação empreender. Mas o problema principal está ligado ao espectro limitado do interesse que está sendo representado. Na medida que a interação direta com o governo realiza uma função educacional - o que certamente faz –, ela produz menos cidadãos que ativistas de grupo. A identidade coletiva sendo gestada é uma identidade de grupo, exatamente como os problemas abordados são os que se incluem na agenda política de cada grupo - e nada além disso.
Quando chegamos ao jogo altamente institucionalizado do lobismo tal como é jogado em Washington, as dificuldades se multiplicam. Os "triângulos de ferro", possivelmente o modo dominante de interação governo-grupo em diversas áreas políticas, exemplificam o problema. Uma mesma língua, um estilo de vida semelhante e muitas vezes amizades pessoais e capacitação comum numa determinada área política podem responder por uma grande afinidade entre funcionários públicos e representantes de grupos. Mais importante ainda, um compromisso comum para com o progresso de um serviço ou de um ramo de indústria, bem como a convergência de interesse no sentido de fortalecer todos os atores e instituições que constituem a "comunidade política" relevante - agências federais relevantes, associações, e mais importantes membros dos comitês do Congresso - são fatores que, reunidos, resultam em relações que muitas vezes chegam às raias da cumplicidade.
Como ocorre em todas as arenas altamente técnicas e profissionalizadas, essa parceria é, inevitavelmente, um mundo fechado. O próprio termo "triângulo de ferro" sugere esse fato. Ele pode ser aberto por "intrusos" como setores críticos da opinião pública, a imprensa ou membros menos amistosos do Congresso; porém, abandonado a si mesmo, esse tipo de rede dá origem a mecanismos e políticas que refletem as opções dos jogadores envolvidos, com a virtual exclusão de todos os outros. O resultado final é um modelo de atividade política antitético ou pelo menos de difícil conciliação com o processo democrático de tomada de decisões.
Para concluir, a política de grupo desempenha um papel cada vez mais importante na política norte-americana e está mais visível que nunca. O Washington Representatives (1992) enumera cerca de 14 mil nomes de funcionários de associações e lobistas independentes atuando como representantes oficiais de grupos. Visto que a maioria dos grupos, inclusive os que vêm sendo estudados por este autor, empregam ainda muitos outros funcionários em suas tratativas com o governo, a massa das pessoas envolvidas pode elevar-se a várias dezenas de milhares. Elas se tornaram parte indispensável e provavelmente permanente do sistema, um novo componente crucial da classe política; no entanto, normativaxnente, elas ainda estão, em ampla medida, na fronteira entre Estado e sociedade. A própria designação do fenõmeno por metonímia - o local (lobby) [vestíbulo] para a função (representação) - atesta essa ambigüidade.
Desse modo, somos confrontados com uma situação paradoxal e com novas tarefas teóricas. Justamente em decorrência de seu sucesso, o pluralismo americano demonstrou a correção da pressuposição pluralista: quanto mais a representação gira em torno de esferas da vida próximas do cidadão e de suas preocupações diárias, tanto mais significado e substância adquirem a participação e a cidadania. Trata-se, no entanto, de uma participação altamente desigual, visto que, como sabemos através da literatura, os interesses sociais submetem-se à ação política organizada em graus acentuadamente diferentes. Não há garantia implícita de representação igual. Nisso reside o desafio para as teorias da democracia. Se a política de pressão estiver conosco para ficar e vier a desempenhar um papel cada vez mais importante tanto nos Estados Unidos como num número cada vez maior de outros sistemas políticos, é preciso que a teoria encontre um modo de adequar-se aos fatos. Do contrário, a estabilidade democrática e a legitimidade podem vir a sofrer. Como demonstrou Sartori com respeito a um problema correlato (o papel das elites nos países democráticos), (42) os fatos não reconhecidos pela teoria normativa funcionam como uma poderosa força deslegitimadora sobre a democracia e o ethos democrático.
Tradução de Marcelo Neves
NOTAS
*. Artigo publicado originalmente em Communist and
Post-Communist Studies, vol. 26, n° 4, dezembro 1993, 341-51.
(1) N. Bobbio, "Pluralismo", in N. Bobbio et
al, eds., Dizionario di Politica. (Turim: 1990)
(2) J. Paul-Bancour, Le f édéralisme économique. Etude sur le
syndicat obligatoire. (Paris: 1901)
(3)
R. A. Nisbet, The quest for community. (Nova York: 1953)
(4) S. G.
Hobson, National guilds. An inquiry into the wage system and the way out (Londres:
1917); G.d.H. Gole, Guild socialism re-stated. (Londres: 1920)
(5) Bobbio, op.
cit., nota 1.
(6) 1. Duguit, Les
transformations du droit public (Paris: 1913); H. J. Laski, Granunaire
de la politigue (tradução francesa) (Paris: 1933); H. J. Laski, The
state in theory and practice. (Londres: 1935)
(7)
Duguit, ibid.
(8) P.
Olson, The logic of collective action. (Cambridge,
MA: 1965)
(9) Nisbet, op. cit., nota 3.
(10) Cole, op. cit., nota 4, p.12.
(11) Ibid., p. 33.
(12) Ibid.,
p. 115.
(13) A.
Bentley, The process of government. (Chicago: 1908)
(14)
Laski, 1933, op. cit., nota 6.
(15)
Laski, ibid.
(16) Ibid., p. 37.
(17) S. Ehrlich, Pluralism on and off
course. (Oxford: 1982)
(18) E. Hobsbawn,
Nations and nationalism since 1780. (1990)
(19) Ver sir
Ernest Barker, Political thought in England, from Herbert Spencer to the
present day. (Londres: 1915)
(20) Ver J. L. Cohen
e A. Arato, Civil society and political theory. (Cambridge, MA e
Londres: MIT Press, 1992)
(21) G. Di Palma, To craft
democracies. An essay on democratic transitions. (Berkeley, CA: University
of California Press, 1990)
(22) P. Resciáno, Persona e comunità. (Bolonha: 1966)
(23) R. Eisfeld, Il pluralismo tra liberalismo e
socialismo (tradução italiana). (Bolonha: 1976)
(24) Hobson, oh. cit., nota 1; Cole, oh. cit., nota 1.
(25)
Bentley, oh. cit., nota 14.
(26) Para maiores detalhes, ver L. Graziano, "Lobbying,
scambio e definizione degli interessi. Riflessioni sul caso americano", Rivista
Italiana tli Scienza Politica. (1994, no prelo)
(27) Vemos aqui em ação as tendências monopolistas
aparentemente típicas de muitas modalidades de representação funcional.
Paul-Bancour, op. cit., nota 2, mostrou como os sindicatos tendem
a estender sua "soberania econômica" para todo o campo da indústria
em que operam. Paul-Bancour se refere a esse fenômeno como o "syndicat
obligatoire".
(28) Laski, oP. cit., nota 6.
(29) Cole, op. cit., nota 1.
(30) R.
Salisbury, "Interest advocacy and interest representation", ensaio
preparado para Conference on Pluralism and Democracy, Cortona, Itália,
29 a 31
de maio, 1990.
(31) A.
McFarland, Common cause. Lobbying in, the public interest. (Chatham, NJ:
1984)
(32) Cole,
op. cit., nota 4.
(33)
Paulo-Bancour, op. cit., nota 2.
(34)
Daniel Rodgers, Contested truths. Keywords in American politics since
Independente. (Nova York: 1987)
(35) D.
Bell, "America's un-marxist revolution", Commentary
(36) E. E.
Schanschneider, The semisovereign people. A realist's view of democracy in
America. (Nova
York: 1960)
(37) Ao banir todos os agrupamentos profissionais como sendo
contrários à Constituição, a assim-chamada Loi Chapelier (lei de junho de 1791, artigo 2) acrescentava: "Il est interdit
à tous cores administratifs ou mumicipaux de recevoir aucunes adresses ou
pétitions [...] d'y faire réponse, il est adjoint
de déclarer nulles les délibérations gui pourraient être prises de cette
manière" (citado
em Paul-Bancour, oh. cit., nota 2, p. 26).
(38) Charles
Beard, An economic interpretation nf the constitiltion of the United States.
(Nova York: 1913).
(39)
Salisbury, op. cit., nota 29.
(40) Há um discussão dos PACs em Inside campaign finance.
Myths and realities, de F. Sorauf. (New Haven e Londres; 1992)
(41) A centralização também se aplica às coalizões. Ver, por
exemplo, o caso da campanha contra a nomeação de Bork: M. Pertschuk e W. Schactzel,
People rising. The campaign against the Bork
nomination. (Nova York: 1989)
(42) G. Sartori, The theory of democracy revisited. (Chatham, NJ: 1987)