LIMITES POLÍTICOS AO CHOQUE HETERODOXO NO BRASIL

TÉCNICOS, POLÍTICOS, DEMOCRACIA

 

Lourdes Sola

 

 

1. Intenções x Resultados: uma introdução aos limites da crítica técnico-econômica

 

Durante um longo período de tempo, a seqüência que vai da alta inflação à mudança política foi pensada como uma via de mão única, um declive cujo ponto terminal era o colapso das democracias Essa maneira de ver, como se sabe, tinha bons fundamentos, históricos e técnicos. Baseava-se em uma sucessão de experiências como as de Weimar, Brasil de 1964, Ghana e Indonésia de 1966, Chile e Argentina em 1973 e 1976, respectivamente (Hirschman, 1981, p. 203). Além disso, o receituário, tecnicamente limitado, restringia bastante as alternativas disponíveis para a gestão daquele tipo de desequilíbrio, em um marco democrático. Isso tinha a ver, em parte, com a inadequação das prescrições convencionais aos contextos sócio-econômicos em que se desenvolve aquela modalidade de processo inflacionário. Mas apenas em parte. Um outro fator crucial de "intratabilidade" da inflação com crises cambiais agudas que precederam o colapso das democracias latino-americanas, foi a owerdose de ideologia (Hirschman, 1979) e a politização à outrance de questões que têm forte dimensão técnica (Sola, 1982 e 1985).

Alguns avanços da teoria e da análise econômica vieram validar tecnicamente as críticas às terapias antiinflacionárias convencionais. Graças à sua difusão e à emergência de sociedades inflacionárias nos países centrais, na década de 1970, o debate técnico e político sofreu uma mudança de rumos. Antes de tudo, mudaram os termos e a figura de uma opção política, até então condensada no velho dilema entre estabilização versus pleno emprego (ou versus crescimento, no caso dos países periféricos). Hoje, é parte do saber econômico convencional a proposição, representada graficamente na curva de Philips. Isto é: nos casos em que a inflação ultrapassa certo patamar, são necessárias altas doses de recessão, desemprego e disciplina social (voluntária ou imposta), para que se obtenha, em troca, uma redução percentual, proporcionalmente pequena na taxa de inflação.

Não obstante tais avanços, uma dificuldade "técnica" consistia na inadequação das terapias disponíveis a economias indexadas. Também nesse caso, a dimensão sócio-política do problema não poderia ser subestimada. A correção monetária institucionalizada tem um aspecto negativo, enquanto mecanismo de perpetuação da inflação ─ e das expectativas inflacionárias. Ao mesmo tempo é instrumento, política e socialmente conveniente, de proteção da renda e da riqueza dos setores sócio-econômicos engajados na disputa em torno da participação na renda nacional. Por isso mesmo a indexação é funcional enquanto técnica privilegiada de gestão dos conflitos distributivos, induzidos por qualquer tipo de choque inflacionário: seja de oferta, como uma má safra agrícola ou uma maxidesvalorização, seja de demanda, como o súbito aumento do déficit público.

Uma implicação desse estado de coisas é a dimensão sócio-política dos mecanismos de indexação. Os critérios de correção monetárias e a modalidade de sua aplicação são freqüentemente variáveis em termos do "timing" e de padrão de medida dos ajustamentos, conforme se trate de ativos financeiros, salários, taxa de câmbio. São issues políticas em dois sentidos. Um primeiro, mais óbvio, tem a ver com o caráter pouco igualitário e negociado da indexação enquanto prática de proteção das rendas e riqueza dos setores sócio-econômicos afetados. Isso ocorre sempre que os ajustamentos a um eventual choque inflacionário não são perfeitamente sincronizados; e/ou não se pautam por um único padrão de medida (O caso do Brasil pós-1964 é o caso mais conspícuo de coexistência de múltiplos padrões de medida, ao longo dos últimos 25 anos (v. Sola, 1987, pp. 7-18)). Por isso, as regras e critérios de indexação são objeto privilegiado dos conflitos distributivos múltiplos e permanentes nas sociedades inflacionárias em questão. Um segundo aspecto, menos discutido, é o de que a indexação é um poderoso instrumento de macroregulação em mãos dos policy makers. Quanto mais variáveis e passíveis de mudança os critérios de correção monetária, maior o âmbito de atuação e a capacidade de arbitragem daqueles atores políticos em relação ao processo de alocação e distribuição de recursos reais e de penalidades.

As propostas de terapia por choque heterodoxo têm por objetivo intervir diretamente sobre esse estado de coisas, a partir de um certo tipo de reforma monetária, que envolve um processo rápido e "indolor" de desindexação. Existe, pois, uma primeira razão, intrínseca, para abordá-las de dois ângulos complementares, como se pensa fazer aqui com sua variante brasileira, o Plano Cruzado. Ou seja, enquanto inovação tecnológica, pois é um produto gerado em contextos de alta inflação e em economias indexadas; e, simultaneamente, enquanto um instrumento político poderoso de macroregulação e de gestão dos conflitos distributivos.

Essa dupla função ─ assim como as condições de eficácia desse tipo de tratamento ─ se tornam mais inteligíveis, a partir dos contextos sócio políticos, bastante diversos, em que foram testados. Israel, como se sabe, foi um caso de sucesso: a quase hiper-inflação foi reduzida sem prejuízo do crescimento. Na Argentina, obteve-se também uma redução dramática na taxa de aumento dos preços por um período mais longo do que no Brasil, mas ficaram em aberto dois problemas sérios. A economia permaneceu estagnada, frustrando assim as expectativas de "reconstrução econômica" e de "reparação social" ativadas pelo processo de democratização política. Além disso, a inflação nunca caiu abaixo de certo nível (ao contrário de Israel, onde foi reduzida a níveis europeus), atestando a necessidade de melhor controle do déficit, reconhecida pelos próprios artífices do Plano Austral. O caso mais óbvio de fracasso da terapia por choque heterodoxo foi o do Brasil, onde depois de oito meses de estabilidade monetária e da adesão plebiscitária da massa da população ao Plano Cruzado, a inflação voltou com a virulência de antes. E isso, não obstante condições econômicas comparativamente bem mais favoráveis, desde 1985, um ano antes da.adoção do Plano. Respectivamente: retomada do crescimento acelerado; geração de saldos comerciais suficientes para pagar os juros da dívida externa (sem prejuízo de uma rápida acumulação de reservas); e crescimento substantivo da massa de salários em termos reais.

Uma hipótese central a esse trabalho, é a de que o experimento brasileiro de choque heterodoxo dramatiza os limites dessa inovação tecnológica, por razões de ordem política tanto quanto técnica. Estas adquirem pleno significado ─ e interesse analítico ─ no marco político e econômico da transição democrática brasileira: "por distensão" do regime autoritário. No que se diferencia daquela em curso no país vizinho por "colapso" da ordem anterior (v. O'Donnell, Schmitter).

Nas páginas que seguem, tratar-se-á de dar conta do fracasso do Plano Cruzado, oito meses depois de sua implantação em fins de fevereiro de 1986. A questão básica, portanto, é a das causas do eventual contraste entre estratégia postulada, de um lado, e de outro, seus resultados efetivos. Estas serão focalizadas de uma ótica que é distinta daquela privilegiada pelo economista, apenas em parte, mas em aspectos cruciais.

Assim, antecipando algumas das conclusões desse trabalho: as evidências empíricas apresentadas parecem validar, por certo, a crítica técnico-econômica corrente, bem tipificada por Dornbusch (um dos defensores de primeira hora do Plano, ao lado de Hirschman. V. Dornbusch 1986, e 1988 e Hirschman, 1986). Ou seja: a de que o primeiro experimento brasileiro de choque heterodoxo dramatizou dois pontos fracos daquele tipo de terapia. Um primeiro é o de que "the demand sido does matter", o que implica uma reabilitação parcial da hipótese neoclássica. E isso, por contraposição às lições extraídas dos casos da Argentina e de Israel, graças às quais aprendeu-se que "incomes policy should be a central pillar of stabilization", contrariamente às prescrições convencionais (Dornbusch, 1988, p. XIII). Um segundo ponto fraco, intrínseco à própria terapia e explicitado pela experiência brasileira é a de que "the political euphoria of inflation stabilization removes the danger signals and hence makes over expanding all too attractive" (idem, p. IX). Dessa ótica, é claro, as causas do colapso do Plano Cruzado, como é usual entre economistas, são situadas em dois níveis simultaneamente. De um lado, em erros de diagnóstico e/ou de implementação ─ e portanto tecnicamente evitáveis pelos macroeconomistas. De outro, em uma interferência ─ perturbadora e mal definida da "política" ─ na escolha e/ou na implementação de um modelo econômico coerente. No caso daquele autor, a politização de decisões de grande impacto econômico está reduzida à sua dimensão de "election politics that led to massive fiscal deficits" (idem, p. XVIII).

O interesse comparativo do choque heterodoxo à brasileira, reside, a meu ver, na relevância que têm seus condicionantes político-institucionais e, sobretudo, o seu impacto macropolítico de primeira hora para a explicação da "intratabilidade" da inflação brasileira nos termos da estratégia postulada por seus propositores. Desse ângulo, há duas questões básicas em torno das quais gira (um tanto obsessivamente) esse trabalho. A primeira é explicar um desdobramento de natureza política, dramatizado pelo Plano Cruzado: por que este se converteu em um exercício de populismo-com-autoritarismo, não desejado (a rigor abominado) por seus propositores, os técnicos, mas com a aparente "cumplicidade" destes? Um segundo problema é o seguinte: até que ponto as vicissitudes do Plano Cruzado não dramatizam também a inadequação de uma estratégia econômica internamente consistente, ao contexto sócio-político em que foi aplicado? Em suma, em que medida os supostos em que se apóiam a terapia por choque heterodoxo ─ e o diagnóstico inercialista da inflação brasileira ─ são passíveis de uma crítica "técnica" pelos demais cientistas sociais, que não o economista?

Por isso, adiante, trato de situar as questões relevantes no contexto da transição democrática à brasileira. O item três contém uma análise da estratégia econômica postulada pelos artífices intelectuais do choque heterodoxo no Brasil, assim como daquela que foi efetivamente implementada. Isso permitirá uma primeira avaliação das causas e da dinâmica políticas que explicam um primeiro contraste entre intenções e resultados, ainda na fase heróica de lançamento do Plano. Finalmente, no item quatro, faz-se urna análise exploratória do impacto macropolítico e econômico das medidas relevantes. Isso implica examinar as causas que explicam a retomada dos comportamentos inflacionários (incluído o do governo) ─ condição para avaliar a maior ou menor adequação dos supostos subjacentes ao enfoque heterodoxo-inercialista à realidade social e política brasileira.

 

2. A transição sem ruptura: técnicos e políticos na gestão da economia

 

Para os setores da população brasileira que integraram a ampla frente de oposição ao regime militar, a volta à democracia significou bem mais do que a reinstitucionalização do País, de acordo com as regras de jogo da política competitiva. As expectativas acumuladas durante os anos de uma longa e lenta transição "from authoritarian rule" se estendem também às reformas ─ social e econômica. Já durante o período áureo do regime burocrático-autoritário (1968-78), a construção de uma sociedade mais aberta e mais justa constituiu o horizonte ideológico a partir do qual se articularam as críticas aos "modelos" político e econômico vigentes. Neste caso, os alvos preferidos foram os mecanismos político-institucionais e as sucessivas estratégias econômicas que redundaram na exacerbação de um padrão extremamente concentrador de renda, de riqueza ─ e de poder. No Brasil esse tipo de crítica teve uma função adicional às usuais nos outros países do continente em fase de democratização. Ou seja: proporcionar critérios alternativos àqueles privilegiados no discurso oficial, no que se refere à avaliação de um regime que se apresentava como um caso de sucesso econômico.

Nos anos 80, com as crises política e econômica exacerbadas pelas políticas de ajustamento convencionais e com a aceleração do processo inflacionário, as expectativas associadas à democracia assumiram uma dimensão programática clara. No que se refere à gestão da crise econômica, esse regime passou a ser representado como aquele que tornaria politicamente viável compatibilizar crescimento com políticas antiinflacionárias eficazes e socialmente acordadas de um lado; e de outro, proceder à reparação "da dívida social" (v. primeira entrevista à imprensa do Presidente eleito por parte da oposição, Tancredo Neves).

Dois tipos de fatores foram decisivos no processo de conversão daquelas expectativas em recomendações de política econômica e de difusão dos novos critérios de legitimidade que deveriam presidir à gestão democrática da economia. De um lado os macroeconomistas, parte dos quais articulados ao partido majoritário na coalizão oposicionista, o PMDB; de outro as lideranças político-partidárias mais conscientes das dificuldades econômicas. Por razões de várias ordens, tratadas por mim em outro lugar (Sola, 1987), os economistas de oposição desempenharam um papel dominante no cenário político nacional desde os primeiros anos de abertura política (1974) e, em escala crescente, a partir de 1979. A partir de 1981, a proposição de novas terapias antiinflacionárias compatíveis com crescimento representou um momento crucial no processo de formulação de estratégias econômicas globais alternativas àquelas experimentadas ao longo dos anos de autoritarismo. E isso por duas razões. Em primeiro lugar, por uma constraint de ordem política, imposta pela própria natureza do regime a ser implantado. Em circunstâncias de democratização ─ e de escalada das demandas sociais ─ a formação de uma estratégia antiinflacionária acordada é requisito básico para que um modicum de estabilidade monetária seja compatível com a poliarquia. Por isso, dar uma resposta positiva à questão da viabilidade técnica de conciliar crescimento com políticas antiinflacionárias eficazes se converteu na marca registrada dos macroeconomistas de oposição. E no denominador comum das múltiplas propostas alternativas de gestão "democrática" da economia.

Em segundo lugar, esse tipo de exercício impôs-se com sentido de urgência em função do quadro internacional adverso, cujo impacto só se fez sentir plenamente no Brasil a partir dê 1981-82: o esgotamento do longo ciclo expansivo da economia internacional, a retração dos credores e, sobretudo, a falta de um horizonte temporal para a solução da dívida externa.

Para os macroeconomistas e algumas lideranças políticas da oposição (mais conscientes das constraints econômicas), a situação com que se defrontaram pode ser assim resumida. Ao mesmo tempo que a adoção de programas de austeridade se apresentava como tarefa incontornável, cumpria também compatibilizá-la com um modelo politicamente viável de democracia. Por isso mesmo, a tarefa técnica que os primeiros se auto-impuseram ─ de formular uma estratégia antiinflacionária alternativa assumiu uma dimensão sócio-política crucial, negligenciada até aqui: a de contribuir para a erosão da coalizão de suporte ao "velho regime", entre tecnocratas (civis e militares) e os setores da elite empresarial (do setor público e privado); e recriar uma alternativa de corte desenvolvimentista que passou a servir de cimento ideológico entre as classes médias frustradas em suas expectativas e setores do empresariado. Ao mesmo tempo, do ângulo dos propositores de estratégias econômicas novas, essa tarefa técnica foi parte integrante de seu processo de credenciamento, enquanto interlocutores válidos e competitivos frente aos macroeconomistas oficiais. E também foram interlocutores dos quadros políticos emergentes.

É a partir desse contexto que se tornam inteligíveis algumas características típicas (mas não exclusivas) à experiência brasileira de transição. A primeira delas: cabe falar, a meu ver, na emergência de uma contracultura governista entre os macroeconomistas críticos do regime. Esse fenômeno ocorreu in tandem ao processo gradual e lento de transição por distensão do regime autoritário (1). E tomou corpo graças ao alto grau de associativismo que marcou os anos de 1970, em todos os setores sociais ─ e que se refletiu na proliferação dos "movimentos de renovação" da categoria social dos economistas (2). Os insucessos econômicos acumulados pelo último governo militar (1979-84) e a intratabilidade da inflação e da dívida externa a partir das políticas de ajustamento convencionais, consolidaram a ascendência dos novos critérios de medida a partir dos quais se passou a julgar o desempenho econômico do regime.

Isso é observável nos múltiplos diagnósticos da crise e nas propostas correspondentes de gestão econômica que floresceram em vários redutos acadêmicos. Respectivamente: na Universidade de Campinas e na Faculdade de Economia do Rio de Janeiro (Unicamp-Feia-RJ), na Universidade Católica do Rio de Janeiro (PUC-Rio), na Universidade de São Paulo e na Fundação Getúlio Vargas - São Paulo (FGVSP). (3a).

É importante ressaltar o fato de que todas essas estratégias, embora com ênfases distintas, apontavam para algum tipo de reforma econômica como pré-requisito para compatibilizar programas de austeridade, de um lado, com as duas outras reivindicações dos setores sociais que integraram o pacto antiautoritário, já mencionadas. Ou seja: a retomada do crescimento e o "resgate da dívida social". Divergiam, entretanto, quanto à prioridade a ser atribuída à Reforma Monetária (PUC-Rio e FGV-SP) ou às Reformas Financeira, Tributária e Administrativa (Unicamp-Feia-RJ).

As dificuldades para a compatibilização entre objetivos tão distintos, não residia portanto nem na carência de terapias alternativas, nem na falta de quadros técnicos equipados com uma boa dose de pragmatismo. A questão central era de ordem política, na medida em que em condições de democratização, a solução técnica deveria satisfazer a dois tipos de requisitos. De um lado, a formação de uma estratégia econômica consentida pelos setores afetados dada a mudança nas regras do jogo econômico, induzidas por quaisquer das propostas adotadas; de outro, a natureza conflitiva dos múltiplos processos de redistribuição (de recursos reais, de penalidades e de privilégios) associados às políticas de austeridade e às reformas correspondentes, exigia condições quase ótimas de governabilidade, isto é, pressupunham que fossem conduzidas por um governo não apenas legítimo mas sobretudo forte enquanto Poder Público.

Tais requisitos, por certo, devem ser tratados como constraints políticas gerais nos países latino-americanos nos quais a democratização política se desenvolve sob intenso "stress econômico" (v. Torre, para Argentina, 1987 e 1988). Dadas essas constraints gerais, entretanto, as opções estratégicas dos policy makers brasileiros recém-alçados ao poder são melhor inteligíveis a partir da complexa relação entre novo e velho que caracteriza a modalidade brasileira de transição. Para isso é indispensável dar conta das condições econômicas comparativamente mais favoráveis em que se desenvolveu aquele processo no Brasil. Em seu conjunto, elas compõem o pano de fundo a partir do qual adquirem relevo as vicissitudes do primeiro choque heterodoxo à brasileira.

 

2.1 Desempenho econômico e gestão democrática

 

A crise do regime autoritário foi acelerada pela mais profunda recessão experimentada no País desde os anos de 1930 (v. Sallum Jr., 1988). Ela parecia, entretanto, ser de curta duração (1981-83). Em perspectiva temporal mais ampla, representou uma pausa em um prolongado período de crescimento (1968-81), embora errático a partir de 1978. Quando comparada às crises de ajustamento nos outros países do continente, a do Brasil foi mais amena em seu impacto econômico disruptivo ─ não obstante seu alto custo social imediato. Isto tem a ver também com o intenso dinamismo da economia-e-sociedade brasileira ao longo do período autoritário (1964-85). Foram decisivas para esse resultado as políticas expansionistas de corte substitutivo adotadas a partir de fins de 1974, em resposta ─ pouco convencional ─ à crise internacional (v. Castro e Pires, 1985).

Para nossos propósitos analíticos, o fato relevante é o seguinte. A "marcha forçada da economia", isto é, o curso expansivo que lhe foi imprimido pelos policy makers no governo do General Geisel ─ à contra-corrente das tendências internacionais ─ foi simultânea à adoção de uma estratégia de abertura política. A conjugação entre ambos processos define, em grande parte, a singularidade da experiência brasileira, tanto no que se refere às condições especiais de gestão da crise, quanto a algumas das características do processo de transição política "por distensão". Interessa ressaltar aqui apenas o fato de que políticas de ajustamento convencionais só foram adotadas no Brasil em 1981-83, na etapa final do "velho regime", portanto (3b). Já em 1984, tornou-se evidente que, não obstante a profunda recessão dos três arcos anteriores, aquelas políticas não chegaram a afetar os resultados positivos da marcha forçada da economia-e-sociedade brasileira (para as condições que explicam a recuperação, v. Castro e Pires de Souza, 1985; e para uma avaliação da singularidade da trajetória brasileira, nos anos de 1970-80, v. Hirschman, 1986; v. Dos Santos para o conjunto das transformações sociais nesse período, 1985). Uma vez detonada, a recuperação da economia se revelou estruturalmente compatível com a geração de saldos positivos regulares na balança comercial.

O ano de 1985 representou um teste crucial para a continuidade desse processo, em conseqüência do alto teor de incerteza política associado às circunstâncias traumáticas em que se deu a mudança de poder. A posse do primeiro presidente civil, depois de duas décadas de governos militares, representou um momento de anticlímax, em lugar da culminação das campanhas cívicas maciças de 1984-85 (v. Meyer e Montes, 1986). Com a morte do Presidente que fora um dos principais artífices e avalista da transição, em vésperas da posse, assumiu o poder seu sucessor legal, José Sarney. Recém-saído do partido oficial que fora suporte do regime autoritário (Partido Democrático Social ─ PDS), gozava de pouca legitimidade no principal partido oposicionista, PMDB, onde se integrara um ano antes.

Apesar da incerteza política e da indefinição da política econômica nos primeiros meses do governo ─ em virtude do conflito entre os Ministros da Fazenda e do Planejamento ─ a "vocação para o crescimento" parecia afirmar-se de novo. A par do bom desempenho econômico global, há que notar dois tipos de mudança. Uma, consistiu no aumento dos salários reais que, em média, cresceram a uma taxa de 12% no primeiro semestre de 1985. Era um impulso adicional ao mercado interno e sinalizava também uma atitude mais permissiva nesse front por parte do novo governo, já confrontado com taxas inflacionárias crescentes. Graças a isso, e ao crescimento do PIB a 8.5% por ano, a seqüência normativa esperada de um governo democrático ─ crescimento com melhora das condições de vida da população ─ parecia se materializar. A segunda tendência, entretanto, foi a aceleração do processo inflacionário: de 5% mensais, em começos de 1985, a taxa de inflação atingira 14.5% em dezembro desse ano (para as causas econômicas desse fenômeno, v. Bier; Messemberg e Paulani, 1987, pp. 10-15).

É esse contexto economicamente favorável, acentuado pelo clima de confiança resultante da marcha forçada (e cujos frutos começavam a ser colhidos) que serve de pano de fundo ao primeiro experimento de estabilização por choque heterodoxo. O Plano Cruzado, adotado a 26 de fevereiro de 1986, pode contar, tal como seu predecessor argentino, o Plano Austral, com as "reservas de confiança e de boa-vontade que (os novos governos civis) tiveram a seu crédito; resultantes das liberdades políticas e dos direitos humanos que restauraram ou estabeleceram" (Hirschman, 1987, p: 40).

A retomada do crescimento, combinada à geração de saldos comerciais suficientes para pagar os juros da dívida externa (sem prejuízo de rápida acumulação de reservas) e, ainda, ao crescimento da massa de salários reais, acrescentava uma outra condição favorável, ausente na economia estagnada da Argentina: criava melhores condições de governabilidade, pois, como se sabe, a gestão dos conflitos distributivos é facilitada quando os recursos reais são crescentes.

É a partir de um quadro de profunda incerteza política que se tornam inteligíveis as questões relevantes para nossos propósitos analíticos. A primeira, é: por que o tratamento por choque heterodoxo recomendado por um dos subgrupos técnicos (PUC-Rio de Janeiro) acabou sendo adotado? (3c) A segunda: em que medida as principais constraints políticas à tratabilidade da inflação nos termos do diagnóstico inercialista, podem ser identificadas a partir de um contexto movediço e instável? Tratava-se nesse caso de um contexto no interior do qual quaisquer propositores de política econômica teriam que atuar?

Minha proposição é a de que outras modalidades de incerteza devem ser levadas em conta além daquela que é inerente aos processos de transição e à própria democracia. Essa dimensão de incerteza é conhecida. Ela tem a ver com a imprevisibilidade dos resultados da aplicação das regras do jogo democrático e com a eventual consolidação desse tipo de regras (v. O'Donell e Schmitter, 1986 e Przworski, 1986). Existem, a meu ver, entretanto, dilemas e opções políticas "estruturais" que introduzem um alto teor de indeterminação no que se refere à gestão democrática dos vários conflitos distributivos, os quais só podem ser entendidos à luz da interação dinâmica entre fatores econômicos e sociais ao longo da trajetória brasileira de desenvolvimento econômico e de democratização.

 

2.2 O Velho e o Novo na "Nova República"

 

Um dos temas menos explorados da transição brasileira é o padrão de relações entre técnicos e políticos na formação da política econômica. É arqui-sabido o fato de que aquele processo vem se caracterizando por seu gradualismo, por sua longa duração e pelo controle exercido pelos militares sobre o ritmo e as regras do jogo político-eleitoral ao longo do processo de liberalização iniciado em 1974. Tem sido negligenciada, entretanto, a tutela exercida pelos macroeconomistas oficiais e, em geral, pela alta tecnocracia sobre as regras do jogo econômico. Esses atores preservaram (pelo menos formalmente) sua capacidade de propor e implementar mudanças drásticas de estratégia econômica (4). Do ponto-de-vista da gestão da economia, há dois fatos político-institucionais, herdados do "velho regime", aperfeiçoados a partir de 1979 e que merecem registro, por seu aspecto paradoxal. Em primeiro lugar, o extremo confinamento das arenas decisórias cruciais para a formação da política econômica em relação às pressões da política competitiva. Em conseqüência, a opacidade crescente das decisões e dos interesses representados em tais arenas têm sido um dos traços típicos mais notáveis da policy making, no Brasil da transição. Em segundo lugar, manteve-se o alto grau de autonomia decisória da tecnocracia, em particular a dos macroeconomistas no poder, assim como a opacidade do processo orçamentário e financeiro, relevantes para a gestão das empresas públicas. Em suma, a formação das decisões econômicas continuou excludente também da elite política ─ um subconjunto integrante dos perdedores tradicionais, desde 1964.

Por circunstâncias de várias ordens, a característica mais notável desse processo foi a exacerbação dos padrões de centralismo burocrático, "in tandem" com a liberalização do regime. Nesse sentido é possível falar em uma primeira disparidade, indicativa da complexa relação entre o novo e o velho na modalidade brasileira de transição. De um lado, o marco político-institucional, centralizado, e o clima rarefeito em que se desenvolve a política econômica. De outro, a reinstitucionalização do País, tem se caracterizado pela gradual ampliação da esfera da política competitiva, pela mudança nos critérios de legitimação dos atores envolvidos, in tandem com as novas regras do jogo político-eleitoral. E, portanto, pela progressiva incorporação dos perdedores tradicionais do velho regime ─ as elites políticas e as lideranças sindicais ─ àquele jogo.

 

2.3 As incertezas do desenvolvimento com distensão política: dilemas para a gestão da economia em vésperas do Plano Cruzado

 

O gradualismo da transição brasileira tem a ver com o desempenho do regime no front econômico ─ e com a conseqüente credibilidade que logrou conservar junto às suas bases sociais. Assim, tanto quanto o período de "milagre econômico" (1968-74), a segunda metade da década de 1970 se caracterizou por um renovado surto de acumulação de capital graças às políticas expansionistas adotadas em resposta (pouco convencional) à primeira crise do petróleo (1974-78). Tais políticas diferiram das anteriores pelo fato de que, através delas, o Estado imprimia (mais uma vez) uma mudança de rumos à estratégia brasileira de desenvolvimento. Com o novo pacote de investimentos, procurava-se completar o processo de substituição de importações nos setores de bens de capital, de insumos intermediários básicos, de petróleo e outras formas de energia (Castro e Pires de Souza, 1985). Dado o longo período de maturação de tais investimentos, um dos seus principais objetivos ─ redução das importações estratégicas para a continuidade do desenvolvimento ─ se faria sentir apenas nos primeiros anos de 1980.

Essa modalidade pouco ortodoxa de ajustamento ao cenário internacional adverso e a conseqüente sustentação do ritmo acelerado de crescimento facilitaram o encaminhamento do segundo objetivo estratégico do governo do General Geisel, isto é, dar início à liberalização "lenta, gradual e segura". Nesse sentido, o projeto de dar novo impulso ao processo de crescimento e de diversificação da estrutura produtiva foi instrumental para garantir a coesão política necessária em torno ao à "abertura". (Para a análise da dimensão política do crescimento acelerado em países em desenvolvimento v. Hirschman, 1979).

Em contrapartida, o tributo pago pela prioridade atribuída à estratégia de crescimento-com-distensão política foi a aceleração inflacionária e a escalada da dívida externa e interna. O recurso sistemático aos mesmos mecanismos de financiamento que sustentaram o "milagre econômico" de 1968-74 ─ o endividamento interno e externo ─ revelar-se-ia uma política muito mais onerosa do que a prevista pelos policy makers. Dadas as mudanças em curso no cenário econômico internacional, desde o segundo choque do petróleo e a mudança na política de juros norte-americana, aqueles mecanismos de financiamento, até então funcionais para a acumulação de capital, se converteram em fatores de desestabilização e portanto de incerteza econômica. Tomaram a forma de escalada das dívidas interna e externa. Além disso, graças às diretrizes da política econômica no período, foi possível aos setores empresariais modernos, que mantinham relações privilegiadas com o Estado, transferir a este último o ônus do pagamento das dividas contraídas em dólares. Essa política de financiamento e, principalmente, a decisão de induzir as empresas públicas a buscar empréstimos no exterior, teve uma função política muito especial que tem sido negligenciada até aqui ─ para além daquela, mais óbvia, que consistiu em aliviar as pressões sobre o Balanço de Pagamentos. A meu ver, ela permitiu prorrogar e em certa medida eludir a implementação de reformas econômicas, que embora propiciassem mecanismos alternativos e não inflacionários de financiamento, eram potencialmente disruptivas, de um ponto-de-vista político. Ou seja, as reformas tributária e administrativas, podem ter estado na ordem do dia à época, mas apenas em termos de sua viabilidade técnica. Minha hipótese é a de que implicariam multiplicar conflitos em torno ao processo de redistribuição de penalidades e de privilégios inerentes a ambos os tipos de reformas. Por isso, embora desejáveis do ponto-de-vista de sua racionalidade macroeconômica, tais reformas eram politicamente incompatíveis com a estratégia de consenso que presidia a liberalização do regime.

É nesse sentido que se justifica falar na funcionalidade política da opção por aquilo que (retrospectivamente) aparece como uma "overdose" de endividamento interno e externo. Ou seja, ela pode ser interpretada como a opção pela linha-de-menor-resistência, dada a estratégia do governo Geisel: compatibilizar a "marcha forçada" da economia de um lado, e de outro a liberalização tutelada do regime.

Nesse sentido, também, se a hipótese enunciada acima for correta, impõe-se uma outra conclusão. Estamos diante de um bom exemplo de politização de decisões técnicas, que é distinta, entretanto, daquela ditada pela "política eleitoral". Ela é inteligível a partir da "necessidade" de harmonizar objetivos estratégicos sujeitos a lógicas e dinâmicas tão diversas, como aqueles propostos pelo governo Geisel. Respectivamente, um projeto de industrialização substitutiva em condições internacionalmente adversas, de um lado, e de outro a liberalização do regime.

É a partir do segundo choque do petróleo e da alta de juros sustentada nos EUA, portanto, que cabe situar a retomada do processo inflacionário enquanto um tema emergente, tanto na agenda governamental quanto na percepção dos setores e partidos oposicionistas Tornou-se visível também ─ e reiteradamente tematizada pelos economistas da oposição ─ a relação direta entre a aceleração das pressões inflacionárias, o choque cambial (abrupta desvalorização), a escalada da dívida pública interna, em virtude da indexação dos ativos financeiros e a over reliance no endividamento externo. Em contrapartida, o papel do Estado, quer no exercício de suas funções empresariais, quer regulatórias ou ainda como iniciador de novas estratégias econômicas, tornou-se objeto central dos debates técnico e político.

Como parte desse quadro é que são inteligíveis algumas das principais modalidades de incerteza econômica e política com que se viram confrontados os policy makers da Nova República. A análise destas ilustra a questão das constrições impostas pelo processo brasileiro de transição à gestão dos conflitos distributivos.

Uma fonte crucial de incerteza tem a ver com as tarefas objetivas a serem enfrentadas pelos novos gestores da economia e sobre as quais havia certo acordo entre os macroeconomistas que integravam a frente oposicionista, não obstante a diversidade de orientações. Como vimos, havia que proceder a uma dupla compatibilização. De um lado, entre estabilização e crescimento ─ objetivo programático da nova coalizão política, para cuja formulação alguns dos macroeconomistas, agora no poder, haviam contribuído. De outro, manter o processo de reinstitucionalização do País dentro dos moldes restritos e conciliatórios da transição sem ruptura com o quadro político-institucional vigente. Vale a pena que nos detenhamos um pouco nos dilemas envolvidos na consecução da primeira tarefa. Entre os requisitos macroeconômicos para conciliar crescimento sustentado com estabilização, o mais decisivo era o financiamento não-inflacionário de um novo ciclo de investimentos públicos e privados e o saneamento financeiro e administrativo do setor público. Ora, o preenchimento desse requisito dependia de uma série de condições muito problemáticas: negociações não convencionais com os credores externos e, de modo especial, a implementação de reformas administrativa, tributária e financeira ─ ou seja, de um profundo reordenamento das instituições que servem de marco ao sistema econômico. Tais tarefas objetivas, entretanto, pressupunham (e continuam pressupondo) o exercício de intensa atividade reformista por parte do governo, enquanto iniciador e árbitro de múltiplos processos de redistribuição, não só de recursos reais como de penalidades e de privilégios, os quais, dada a modalidade brasileira de transição, envolviam não só os atores políticos situados dentro e fora do sistema de decisões (empresários, tecnoburocracia civil e militar, classe política) como apontavam também para um novo padrão de relações entre Governo Central, Estados e Municípios, além, é claro, de um novo equilíbrio entre Executivo e Legislativo. Ora, por seu impacto redistributivo, que envolve tanto recursos reais quanto políticos, tais reformas são geradoras de conflito e tendem a ser disruptivas do equilíbrio de forças vigente. Por se tratar de reformas do tipo que Hirschman, com razão, caracterizou como antagonísticas, estão submetidas à constrição do parâmetro de conciliação dominante na modalidade brasileira de transição à democracia. Tal restrição no entanto só se converte em inviabilidade política sob duas condições, indicadas anteriormente. Primeira: na ausência de uma estratégia econômicas acordada entre os principais setores afetados, isto é, de um pacto social abrangente. E, segunda: quando a capacidade do governo, enquanto poder público, na arbitragem dos conflitos e na articulação política em apoio às suas próprias diretrizes, é insuficiente. Ambas as restrições atuaram fortemente desde o início da Nova República, como veremos.

No que se refere à viabilidade desse tipo de reformas, o ano de 1985 se encerrou com algumas lições sobre as principais constraints impostas pelo sistema político em construção à atividade reformista do governo (v. para um balanço global do ano, Sallum Jr., Martins e Graeff, 1986). De um lado, em fins de dezembro, a equipe econômica recém-alçada ao poder logrou implantar uma minireforma fiscal, cujo teor redistributivo, embora modesto, continha alguns dos ingredientes do ideário reformista do PMDB. Ela respondia a duas exigências: a redução do déficit fiscal ao mínimo ─ uma pré-condição técnica, como veremos, para a aplicação do choque heterodoxo em gestação; e uma redistribuição socialmente mais eqüitativa dos ônus do desenvolvimento. Isso porque reduzia-se a carga fiscal sobre os assalariados, penalizava-se a especulação financeira e ao mesmo tempo foram introduzidos (ou mantidos) os incentivos ao capital produtivo (Sallum Jr., Martins, Graeff, 1986, pp. 18-19).

A forma de condução da reforma, entretanto, foi sintomática da complexa relação entre o novo e o velho que era (e é) a marca registrada da Nova República. Dava-se uma nova feição ao Estado desenvolvimentista ─ agora à imagem reformista do PMDB ─ mas ao mesmo tempo as técnicas de ação governamental empregadas para delineá-la eram as de sempre. Desse modo, sob alegação do "regime de urgência", o Congresso foi reduzido à função meramente homologatória. Por certo, existia um fundamento político para essa forma de implementar as decisões: o grau de articulação alcançado pelas forças conservadoras, também no Congresso, e sua capacidade de obstrução diante das tímidas medidas reformistas. De qualquer forma, o recurso àquelas técnicas de ação pelos gestores da economia, denota, antes de tudo, a escala em que foram preservados, nos processos decisórios relevantes, os padrões de ação e de intermediação (político-burocrática) herdados do autoritarismo. Nessa mesma linha de dificuldades, a inviabilidade de uma reforma administrativa, proclamada como condição indispensável pelo Presidente Sarney, contou-se entre os "recuos" oficiais mais evidentes (a par da Reforma Agrária), cujo efeito mais óbvio seria o de reduzir o impacto positivo dos inúmeros avanços no processo de reinstitucionalização do País ao longo de 1985.

A relação complexa entre novo e velho e, de modo especial, a forma que esta assume no processo de formação de política econômica pode ser melhor avaliada de um outro ângulo, crucial para nossos propósitos analíticos, ou seja, a forma de inserção dos macroeconomistas responsáveis pela implantação do Plano Cruzado no sistema político em construção e que pode ser representada como segue. De um lado, a ascensão ao poder daqueles atores políticos foi pautada pelos novos critérios de legitimação social, política e profissional que eles próprios haviam ajudado a modelar. Por outro lado, sua integração ao sistema de decisões se desenvolveu pari passo com a exacerbação do centralismo burocrático no interior daquilo que se convencionou chamar no Brasil de "área econômica". Ou seja, as arenas estratégicas onde se tomam as decisões relevantes para a gestão da Economia, formadas pelos órgãos subordinados aos Ministérios de Planejamento, Fazenda e Banco Central. Em virtude de circunstâncias específicas à mudança de poder no Brasil, desde a eleição de Tancredo Neves até janeiro de 1986, intensificara-se ainda mais a centralização, no interior do Executivo. E dentro deste, no interior da área econômica, atribuições antes divididas com outros ministérios da área, passaram para as mãos da Fazenda (Gazeta Mercantil, vários números, fevereiro a abril e novembro-dezembro de 1985).

Ao longo dos meses finais de 1985, a autonomia decisória de que gozaram os técnicos da "área econômica" por certo contribuiu para o processo de homogeneização interna entre duas equipes portadoras de tradições intelectuais e técnicas diversas (5). (Para urna discussão teórica das duas principais escolas, Unicamp-Feia e PUC-Rio, v. Bier, Messemberg, Paulani, pp. 10-50). Em contrapartida, reproduziram-se os padrões de ação e de intermediação política herdados do passado, tal como ocorrera na fase de lançamento do Plano Cruzado. Respectivamente: a quase completa exclusão da classe política (com exceção do Presidente e de membros de seu círculo próximo) e a inclusão apenas à última hora tanto do Ministro do Trabalho quanto dos ministros militares, com exceção do Consultor-geral da República, encarregado de dar forma jurídica à drástica mudança nas relações contratuais vigentes na economia (6) (v. Sardemberg, 1987; e Solnik, 1987, para os processos decisórios relevantes).

Várias circunstâncias parecem ter sido decisivas para o lançamento do Plano Cruzado além da aceleração da inflação (17.5% em janeiro) e do prospecto de hiperinflação. Uma delas foi a rápida erosão do centro político já em curso desde janeiro de 1986 e, em conseqüência disso, o enfraquecimento de um governo, nascido fraco. Desde logo a aliança política de suporte à transição ameaçava esfacelar-se com a adoção de uma postura oposicionista (embora moderada) por parte das lideranças mais progressistas do PMDB ─ em resposta aos recuos do presidente, sob a tutela crescente dos conservadores articulados no PFL. As condições de governabilidade se restringiram rapidamente, também por causa da escalada da oposição pela esquerda, tanto das lideranças sindicais mais modernas e combativas e do PT quanto da ofensiva antigovernista de Brizola (governador do Rio de Janeiro), altamente mobilizadora da hostilidade dos militares. Por certo, outros fatores pesaram na decisão ─ tomada apressadamente ─ de lançar a Reforma Monetária, em fins de fevereiro de 1986.

É de se supor que, quando comparadas às circunstâncias de lançamento do Plano Austral (um caso de êxito comparativo), as condições então vigentes no Brasil indicavam ser aquela uma conjuntura politicamente favorável para a adoção de uma "estratégia de alto risco". Os salários reais cresciam in tandem com o movimento expansivo da economia ─ o que aumentava as chances de formação de um pacto social (ou, pelo menos, de uma trégua na frente sindical). Da mesma forma, um outro foco de incerteza econômica aguda ─ a situação externa ─ parecia estar sob controle, dado o excepcional desempenho do balanço comercial.

Em suma, configurava-se uma conjuntura de extrema instabilidade, dados o contexto político imediato ─ instável e movediço ─ que serviu de pano de fundo ao processo de formação do Plano; e, também, a complexidade dos problemas políticos associados às tarefas de reforma institucional, necessárias para compatibilizar crescimento com estabilização.

Por essas razões, optou-se aqui por focalizar o Plano Cruzado a partir de uma perspectiva menos convencional, levando em conta sua dupla dimensão, técnica e política. Em outros termos, a nova terapia antiinflacionária se torna mais inteligível, a meu ver, enquanto instrumento político crucial para a redução do alto teor de incerteza política (e não só econômica) vigente no País. A partir daí se tornará compreensível, espero, um outro tipo de disparidade: a adoção de uma "estratégia de alto risco" (nos termos do próprio Presidente) por um governo reputado como extremamente fraco.

 

3. O Plano Cruzado: Da teoria à execução

 

A característica distintiva do Plano Cruzado, enquanto experimento de estabilização, foi a progressiva perda de consistência macroeconômica da terapia antiinflacionária efetiva em relação àquela prescrita por seus principais propositores (Francisco Lopes, Pérsio Arida e Lara Resende). Isto pode ser observado desde seu lançamento, em fevereiro de 1986, mas em escala crescente, a partir de junho, quando se introduziu um novo pacote de medidas "corretivas", o Cruzadinho. Um processo que, por sua vez, culminou em uma completa descaracterização do plano inicial ─ observável nas medidas de novembro daquele ano ─ o Cruzado II.

Nas páginas que seguem, tratar-se-á de indicar as diferenças entre a estratégia de estabilização postulada pelos autores intelectuais do Plano Cruzado e aquela efetivamente implementada. Este passo preliminar é indispensável, a meu ver, para explicar o contraste entre intenções e resultados das políticas em questão, de uma perspectiva que permita integrar também os fatores políticos e sociais que contribuíram para aquele desenlace. Será possível, desse modo, responder à uma primeira questão, objetivo principal deste trabalho: até que ponto o fracasso do primeiro choque heterodoxo se explica em termos dos erros tecnicamente evitáveis - quer sejam de diagnóstico quer de implementação? Em que medida, essa abordagem - que tem caracterizado o tipo de crítica técnico-econômica, mas reconhecida como insuficiente pelos próprios técnicos que foram protagonistas do drama - padece de um óbvio reducionismo? Cabe também uma outra indagação, relativa ao tipo de recurso explicativo a fatores extra-econômicos que têm predominado entre os especialistas em Economia. Até que ponto a fórmula, extremamente vaga, pela qual se imputam à "política" as causas dos resultados não-desejados de política econômica, não vem reforçar ainda mais o viés autoritário - característico de nossa tradição e cultura política, notadamente nesse campo? Em que medida consagra a exclusão da classe política dos processos decisórios relevantes? (7) Para evitar a cilada subjacente a esse tipo de dilema (8), cabe ir além da discussão sobre os fatores políticos intervenientes no emaranhado de episódios que nos interessam aqui. Há que dar conta, também, do processo de politização das decisões "técnicas", em suas várias modalidades. Só assim será possível distinguir entre dois tipos de politização: de um lado, aquela inerente à gestão democrática da economia; e, de outro, aquelas que redundam em descaso (contraproducente) por parte dos governantes quanto aos limites impostos pela "necessidade econômica" à sua vontade e caprichos (v. Lindebeck para o primeiro caso, 1976; e Hirschman, 1979, para o segundo exemplo).

A resposta a esse primeiro conjunto de questões remete à análise dos processos decisórios. Ela virá facilitar o encaminhamento de uma tarefa posterior: dar conta do eventual impacto das medidas relevantes na economia-e-sociedade. Interessa, nesse caso específico, explorar as causas dos múltiplos comportamentos inflacionários à luz dos supostos comportamentais subjacentes à teoria em que se fundamentou o Plano Cruzado, assim como os cálculos e as- expectativas dos técnicos.

 

3.1 Supostos teóricos e prescrições: a Teoria Inercialista no contexto brasileiro

 

A teoria inercial da inflação, como se sabe, resulta da observação dos casos agudos e crônicos desse tipo de processo. A ênfase explicativa recai sobre os mecanismos de propagação, os quais uma vez instaurados adquirem autonomia ─ independentemente das causas profundas, que detonaram a alta acelerada (ou sustentada.) de preços. O fator crucial nesse tipo de dinâmica inflacionária é o processo de formação de expectativas cuja racionalidade básica, nas circunstâncias de alta ou hiperinflação, se funda na grande probabilidade de que as taxas de inflação passada se reproduzam (pelo menos) no futuro.

A estabilização efetiva pressupõe, portanto, em um primeiro momento, a intervenção direta e abrupta por parte das autoridades governamentais sobre os mecanismos de propagação ─ com vistas a promover uma reversão de expectativas (versão Arida e Lara Resende) ou eliminação da memória inflacionária (Lopes). Nesse sentido, o tratamento de choque recomendado será tanto mais eficaz quanto mais ponderável o componente inercial de um dado processo inflacionário. Observe-se, entretanto, que esse tipo de terapia implica necessariamente um aprofundamento da ação do Estado na economia-e-sociedade, no suposto de que seja não só temporário mas também consentido.

A análise dos supostos e postulados subjacentes às prescrições recomendadas pelos artífices do Plano Cruzado é ilustrativa de uma interpretação sócio-política bastante específica da inflação. Nela se combinam elementos da teoria de escolhas racionais e uma concepção sociológica clássica dos conflitos distributivos, de tipo tug-of-war (Hirschman, 1986 e 1981) (v. Arida e Resende, 1985, Arida, 1984, Lopes, 1986). Tais supostos podem ser representados como segue:

─ a alteração do padrão existente de distribuição de renda, determinada por qualquer modificação em um preço estratégico gera reações em cadeia entre os grupos afetados, com vistas à recomposição do padrão distributivo inicial. A aceleração inflacionária é detonada; assim, a partir de uma resposta em cadeia a um primeiro "choque" e tende a se esgotar tão logo se instaure o novo perfil distributivo por ele induzido;

─ em conseqüência, a aceleração inflacionária se dá na medida. necessária à alteração a ser produzida na participação na renda dos grupos envolvidos: quanto mais forte a capacidade de resistência dos setores prejudicados, maior o "trabalho" a ser realizado pela inflação (9);

─ a modificação que acionou o conflito distributivo deriva da tentativa bem sucedida, por parte de um grupo de agentes sócio-econômicos, de modificar sua participação no produto nacional, podendo ser provocada, entretanto, por qualquer causa "exógena" ─ como aquela induzida por um choque agrícola, por exemplo;

─ a capacidade de autodefesa dos grupos envolvidos, diante de um choque inflacionário como o descrito acima, é diferencial: depende das regras de indexação e sobretudo da rapidez e periodicidade dos reajustes, as quais determinam a capacidade de recuperação das posições iniciais prévias;

─ a inexistência de uma sincronia perfeita nos ajustamentos induzidos por um choque inflacionário impõe a adoção de um horizonte temporal a partir do qual se estabeleça qual a renda média dos grupos envolvidos, no período;

─ nas circunstâncias brasileiras, de indexação generalizada, e na ausência de um choque inflacionário qualquer (real ou esperado), o melhor previsor da inflação futura era, de fato, a taxa de inflação passada. Ou seja, o componente inercial do processo era apreciável.

Há três supostos essenciais para nossos propósitos analíticos. O primeiro diz respeito às características do tug-of-war onde o comportamento inflacionário dos agentes e grupos era visto como predominantemente reativo. Uma das implicações é a de que o padrão existente de distribuição de renda é postulado como estável, também na percepção ex ante dos setores afetados. O objetivo básico destes seria o de restabelecer a situação original. O segundo suposto tem a ver com o papel crucial das expectativas e com a forma pela qual sua racionalidade é interpretada. Esta é postulada como objetivando a recuperação da renda real média no prazo (ou horizonte temporal) dado. (Nesse sentido diferem da visão de Lopes ─ v. a propósito Bier, Messemberg e Paulani). Em terceiro lugar, e por implicação, na medida em que qualquer choque distributivo detona uma nova rodada de conflitos ─ manifesta em uma aceleração inflacionária ─ o requisito básico de uma terapia eficaz é a neutralidade distributiva por parte das autoridades. Finalmente, o maior ou menor automatismo com que se fazem os ajustamentos de preços e rendimentos, sua periodicidade, assim como os critérios de correção (elementos que compõem as regras vigentes de indexação), determinam a capacidade de defesa dos diferentes setores. Em suma, se a prática de correção monetária institucionaliza as expectativas existentes sobre a alta de preços (ou se é o mecanismo privilegiado de reprodução da memória inflacionária), a solução para revertê-las é uma terapia de choque. Através desta se operariam, simultaneamente, dois, tipos de mudança: a desindexação de preços e rendimentos combinada à cotação destes em uma nova moeda.

A receita antiinflacionária correspondente ─ por choque heterodoxo, na expressão de seu primeiro propositor, Francisco Lopes ─ se inspira nas experiências de hiperinflação européias de começo do século. De modo particular, como bem demonstrou Llach na análise do caso de Weimar, corresponde a uma interpretação específica das condições de êxito das hiperestabilizações correspondentes, bastante problemática (Llach, 1985). Significa que as autoridades dos países relevantes criaram uma moeda nova com paridade fixa em relação às moedas estrangeiras estáveis. Mas, ao fazê-lo, se limitaram a institucionalizar uma prática social espontânea e generalizada. Assim, a preferência pela moeda estrangeira como um novo padrão monetário, a partir da qual se procediam os reajustes de preços e rendimentos nas sociedades hiperinflacionárias relevantes, apontou os caminhos para uma hiperestabilização consentida. Em outros termos, uma reforma monetária através da indexação total e sincronizada da economia, facilitada, de resto, pelo fato de que em hiperinflações do tipo da de Weimar, por exemplo, a exacerbação do processo ─ que chegou a uma taxa anual de 10.000% ─ impôs, como prioridade número um da população (e não só do governo), o ataque imediato àquele processo. Ainda no que se refere ao receituário dos técnicos brasileiros, a indexação total da economia ─ de todos os contratos já feitos e por fazer ─ garantia de sincronização perfeita nos reajustes de preços e de rendimentos ─ a ser feita de uma só vez e de uma vez por todas ─ preservaria a neutralidade distributiva da intervenção governamental. Tratava-se, assim, de eliminar o componente inercial do tug-of-war em curso e a memória inflacionária a ele associada. E o requisito de neutralidade distributiva ao longo do processo de recontratualização da economia e do correspondente aprofundamento da ação do Estado deveria obedecer a uma dada seqüência temporal. Ou seja, a reforma monetária, enquanto instrumento de estabilização efetiva, deveria ser rigorosamente dissociada dos objetivos e instrumentos de políticas redistributivas (Arida, 1986, Solnik, 1987). Em suma, existia uma seqüência esperada pelos artífices intelectuais do Plano: a ação estabilizadora efetiva deveria preceder quaisquer políticas redistributivas. A cada uma delas correspondiam instrumentos à redistribuição; uma seqüência que correspondia também aos atos diversos de política econômica; monetários, para pôr a casa em ordem; e fiscais, para redistribuir.

Dadas as taxas de inflação vigentes no Brasil à época, indicativas de uma rota explosiva, porém não comparável às dos países europeus em que se inspiraram os propositores do choque heterodoxo (ou mesmo da Argentina e de Israel), a nova terapia representava, na verdade, uma hiperestabilização preventiva (10) (v. L1ach, para a análise das condições internacionais e institucionais da hiperestabilização de Weimar, ausentes no contexto latino-americano atual).

A proposta, tal como foi formulada e discutida pelo conjunto de técnicos dos dois Ministérios da área econômica (e apresentada ao Presidente) até uma semana antes do lançamento do Plano se resumia nos seguintes pontos:

─ instituía-se uma nova moeda ─ o Cruzado (em substituição ao Cruzeiro) - como único padrão regulador dos contratos, tanto os novos quanto aqueles anteriores à reforma;

─ um sistema bastante complexo de conversão (como as tablitas argentinas) permitia que se levassem em conta as diferenças existentes de prazo e de critérios de correção nos contratos anteriores à reforma, a partir de uma estimativa oficial da inflação futura, na velha moeda. Graças a isso, contornava-se uma das dificuldades básicas para a recontratualização da economia brasileira: a diversidade de critérios de correção monetária (indicadores) e de prazos. (Os realinhamentos de preços e salários em resposta a choques inflacionários estavam longe de ser automáticos; estes últimos eram corrigidos semestralmente enquanto os ativos financeiros sempre a intervalos diários). Nesse sentido as tablitas, combinadas à homogeneização dos indicadores oficiais da inflação (já iniciada em dezembro de 1985) representavam uma novidade adicional na cena econômica: princípios mais igualitários de correção que atuavam como instrumentais para cumprir o requisito de neutralidade distributiva e assim evitar uma nova rodada de conflitos;

─ essa questão impunha também um realinhamento, prévio à reforma, dos preços "atrasados";

─ o eixo central da reforma consistia ria desindexação total dos preços, salários e ativos financeiros, na nova moeda; e na indexação total da economia, na velha moeda. O congelamento de preços estava excluído da proposta Arida-Resende e tampouco contava com a simpatia dos demais técnicos (v. Bier, Messemberg e Paulani para análise das diferenças entre os teóricos do choque heterodoxo, Lopes e Arida-Resende; e Sardemberg, 1987, para a gestação das medidas).

Em suma, a reversão das expectativas inflacionárias deveria ser feita simultaneamente à preservação da renda media real dos grupos sociais envolvidos, cotada na nova moeda. Estava garantida também a neutralidade das autoridades no que se refere à arbitragem dos conflitos em curso. Eram ilustrativas das expectativas subjacentes à proposta as metáforas usadas pelos técnicos nas mídias: o instantâneo fotográfico (dos conflitos e/ou posições relativas), por exemplo, a eliminação da memória inflacionária corri a "inflação zero". A condição sócio-política para a eficácia da reforma e condição de legitimação era um pacto social, garantia de uma paralisação temporária da disputa distributiva (Sayad, 1987; Belluzzo, 1987; Arida, 1986).

Vale a pena registrar algumas das implicações a serem derivadas dos supostos e cálculos subjacentes à estratégia antiinflacionária em questão. Um primeiro conjunto se refere às condições de sua viabilidade técnica, tanto maior quanto mais ponderável o componente inercial da inflação. Há um segundo ponto relacionado ao anterior: o de que a nacionalidade das expectativas dos grupos empenhados em um comportamento inflacionário consistia em reafirmar um padrão dado de distribuição da renda. Além disso, implicitamente, a eliminação da inflação aparece como a prioridade maior por parte dos setores afetados. Tratava-se de legitimar um novo padrão de relação entre Estado e sociedade em que aquele desempenharia uma função passiva no que se refere aos processos de redistribuição de recursos reais. Por fim, uma condição de eficácia crucial para a ação estabilizadora adicional nos moldes prescritos era a de que se reduzissem a um mínimo as oportunidades de choques-detonadores de novos conflitos distributivos; e, em decorrência, de que suas causas estivessem sob controle. Respectivamente: o déficit fiscal (daí a reforma preparatória de dezembro); a estabilidade da taxa de câmbio) garantida pela relativa folga no setor externo; e equilíbrio entre oferta e demanda, para o que era fundamental a não ocorrência de qualquer tipo de choque de oferta (como um choque agrícola) (v. Bier, Messemberg, Paulani).

É importante notar que a estratégia postulada contemplava o controle temporário de preços e de salários, mas foi excluída a hipótese de congelamento recomendado por Lopes, sob a alegação de eventuais crises de abastecimento, mercado negro etc. A incerteza sobre o impacto macroeconômico da estratégia prescrita era grande e se refletiu em uma primeira divergência entre os economistas. Alguns temiam a recessão, como ocorrera na Argentina, o que seria, no caso brasileiro, politicamente insustentável pela escassa popularidade do governo Sarney e pelo padrão extremamente concentrado de distribuição funcional e regional da renda. A hipótese sustentada por Arida e Resende, ao contrário, era a do alto risco de um super-aquecimento da demanda. Baseavam-se ambos não só no aumento da taxa de emprego, mas em dois outros fatores cujo impacto redistributivo estava ainda por ser aferido: aumento do salário real médio em 14% no ano de 1985 e a redução da carga fiscal cobrada na fonte para os assalariados das classes médias, que fora introduzida no pacote fiscal de dezembro. Talvez se deva a esse tipo de incerteza, relativa ao eventual impacto adverso das medidas propostas sobre o crescimento, o teor bem mais heterodoxo do Plano Cruzado quando comparado a seu predecessor argentino.

À luz do que foi dito acima, é possível explorar as condições de êxito desse tipo de estratégia antiinflacionária. Esta dependia da adequação à realidade brasileira de três supostos comportamentais ─ todos eles indicativos do tipo de nacionalidade esperada pelos economistas: quer do funcionamento da economia de mercado (a ser estimulada), quer dos agentes cruciais para a formação dos preços estratégicos. O primeiro tem a ver com os controles de preços. A atividade reguladora do governo dever-se-ia exercer apenas sobre os produtos finais, deixando ao "jogo do mercado" a fixação dos preços intermediários (Sardemberg, 1987, pp. 230-33). A mesma expectativa presidia o suposto número dois: as eventuais pressões por altas salariais ─ fator decisivo pelo lado dos custos ─ seriam contidas pelos próprios empresários nas negociações com os trabalhadores, tão logo esbarrassem no limite imposto pela taxa de aumento da produtividade. Em terceiro lugar, a desindexação dos ativos financeiros, em condições de estabilidade de preços, levaria os investidores a fazer seus cálculos em termos reais. Desfeita a "ilusão monetária", o único critério (e incentivo) para a poupança seria a rentabilidade real dos ativos financeiros.

Em suma, a julgar pelos cálculos subjacentes àquela estratégia, tratava-se de promover um tipo muito especial de intervenção do Estado na economia-sociedade bastante paradoxal: uma hiperestabilização preventiva, via reforma monetária. O aprofundamento da ação do Estado, condição para proceder à recontratualização da economia, deveria ter por objetivo, precisamente, ampliar a esfera de mercado em relação às esferas negociada e/ou administrada da economia. E, além disso, deveria ser funcional para reduzir o âmbito de arbitragem do governo sobre uma parcela substantiva dos conflitos distributivos. Pode-se concluir que uma das implicações fundamentais consistia na relação a ser instaurada entre Estado e sociedade no Brasil através da reforma monetária: a isenção (ainda que temporária) em relação aos interesses particularistas. Tratava-se de uma mudança substantiva em termos da tradição brasileira de policy making, implicando o suposto (problemático) da existência de um governo forte, enquanto Poder Público.

É fácil imaginar a atração de um experimento baseado nos princípios mencionados para um governo de transição, em geral, e para o brasileiro em particular. Eliminava-se, de súbito, um processo até então indissociável dos programas de austeridadea redistribuição de penalidades e de privilégiostarefa geradora de antagonismos, fadada a vulnerabilizar as alianças movediças e instáveis em que se apóia a reinstitucionalização do País. Além disso, a exigência de eliminar o déficit fiscal, condição sine qua non de eficácia do Plano, representava uma dupla vantagem ─ econômica e política. De um lado, a estabilidade monetária, se alcançada, criava melhores condições financeiras para gestão do déficit público; de outro, ainda enquanto proposta, já seria conveniente para o exercício da difícil tarefa governamental de dizer "não" às múltiplas reivindicações dos setores relevantes para a sustentação da frente democrática. E, de modo especial, antepor o compromisso governamental com o programa para lidar com pressões por gastos, originadas das várias jurisdições do próprio setor público (11). (Sobre a funcionalidade do Plano Austral, enquanto instrumento para compatibilizar demandas sociais e compromisso com estabilidade monetária, v. Torre, 1987). Na verdade, há que reconhecer o fato de que mesmo a nível das arenas decisórias ultra-confinadas onde se gestou o Plano, a exigência preliminar de zerar o déficit já rendera frutos. Por exemplo, foi instrumental para persuadir o Presidente e seu círculo próximo a implementarem a reforma fiscal de dezembro de 1985, mencionada anteriormente. Desse ponto-de-vista também o Plano Cruzado parece ter contribuído para reduzir o congestionamento de decisões na agenda governamental, sem prejuízo da popularidade do Presidente. Mais razões, portanto, para tratá-lo como instrumento político decisivo para redução do alto teor de incerteza vigente no cenário brasileiro.

 

3.2 O processo de formação da política econômica: as medidas efetivas

 

As medidas, divulgadas a 26 de fevereiro de 1986, ultrapassaram de longe o âmbito de uma reforma monetária do tipo descrito. Algumas eram coerentes com a estratégia original e entre elas contavam-se: a cotação dos preços na nova moeda ─ o Cruzado ─, simultânea à desindexação dos ativos financeiros, salários e a fixação da taxa de câmbio; a recontratualização global da economia de acordo com o sistema de equivalências entre a velha e a nova moeda. Introduziam-se medidas francamente redistributivas, que, a par de outras como o congelamento de preços e salários, representavam um desvio substantivo em relação à estratégia original e à tradição brasileira de policy making. Destacam-se: os abonos salariais que garantiam um aumento real de 8% a todos os assalariados e de 15% para os que ganhavam salário mínimo (42% da população); a introdução da escala móvel automática para a correção dos salários, a ser detonada quando a inflação atingisse 20% (daí a expressão de gatilho salarial); e a introdução do seguro-desemprego. É importante notar que, contrariamente à convicção generalizada entre os técnicos, foi postergado para depois da introdução da reforma, o reajustamento prévio de alguns dos preços estratégicos, que se encontravam defasados. Não houve conversão dos preços pela média nos seguintes casos: leite, combustíveis, carne e tarifas públicas (estas últimas já severamente comprimidas em 1985). Estavam criados, assim, novos focos de pressões inflacionárias ─ e de conflitos ─ entre os produtores daqueles bens e o governo. Além disso, permaneciam abertas algumas portas pelas quais se canalizavam as pressões, agora renovadas, sobre o caixa do Tesouro, por parte das empresas públicas cujos preços continuaram arrochados.

A característica mais marcante e paradoxal do Plano Cruzado, em sua primeira versão, foi o contraste entre o velho e o novo, entre continuidade e mudança. Ao lado de medidas redistributivas, socialmente progressistas, havia o caráter ultraconservador dos processos decisórios, das técnicas de ação governamental e da forma de apresentação das medidas. Vale a pena um breve comentário a respeito. (Para uma crítica contundente de ambos aspectos, ver Singer, 1987; e Francisco de Oliveira, 1986).

Em seu conjunto, as medidas implementadas revelaram a nova face reformista do governo, surpreendente e inesperada por várias razões. Desde logo, é inegável que representavam uma mudança drástica nas diretrizes da política econômica no marco do delicado equilíbrio político da transição sem ruptura ("e sem traumas"). Foram adotadas por um Presidente que, pelo passado e pelo seu círculo íntimo, estava afinado com os ganhadores tradicionais. E, sobretudo, porque algumas das medidas apontavam para uma direção inédita na história brasileira, aí incluída a democracia populista de 1945-64 (Sola, 1982). Assim, iniciativas como a introdução de seguro-desemprego, a adoção da escala móvel-automática na correção dos salários e o congelamento dos preços representaram uma severa ruptura com a tradição de policy making no front sindical (O congelamento era reivindicação desse setor também). Tais medidas vinham reforçar o viés redistributivo, ao lado de outras como o aumento dos salários reais antes da reforma e a discriminação a favor do salário mínimo, assim como a nova direção imprimida à reforma fiscal dois meses antes e, ainda, a legalização das centrais sindicais (pela primeira vez na história brasileira). Em conjunto, representavam uma subversão dos parâmetros históricos que até então haviam pautado a política econômica brasileira.

A julgar pelos processos redistributivos em curso antes e depois do choque heterodoxo, o período em questão se caracterizou por intensa atividade reformista por parte do governo, a qual transcendia os limites declarados de uma reforma monetária. E, principalmente, sinalizava uma nova direção no processo de atribuição de penalidades e de privilégios, indissociável de toda e qualquer ação estabilizadora efetiva. A nova face do Estado adquiriu contornos ainda mais nítidos, já em março, com a nova política de juros: as taxas foram reduzidas substantivamente, com vistas a estimular os investimentos produtivos e em detrimento da especulação financeira. Essa medida, combinada à desindexação total da economia e à estabilidade monetária dos primeiros meses, redundava na penalização severa e deliberada do sistema de intermediação financeira, sobretudo dos bancos, os principais beneficiários da alta inflação, cujos lucros anuais oscilavam entre 500 e 800% (12).

O problema principal com que se defronta o observador da cena brasileira no período é o de explicar a óbvia inconsistência macroeconômica do Plano Cruzado, nos termos definidos por seus propositores. Como dar conta da introdução à última hora de algumas medidas tais como o congelamento e a adoção da escala móvel de salários, a qual de fato implicava manter um tipo de indexação? Ao mesmo tempo há que dar conta. da exclusão ─ tecnicamente inexplicável ─ de outras como a correção dos preços defasados.

A explicação privilegiada na literatura relevante, a da evidente politização das decisões técnicas, coloca ainda mais problemas do que resolve. Isso porque as características do cenário brasileiro são bem diversas daquelas que a literatura sobre "estabilização em sociedades abertas" tem registrado. Nestas, o ator responsável pelo processo de politização das decisões econômicas é o político profissional enraizado no sistema partidário e portador típico de uma espécie de racionalidade distinta (e por vezes indiferente) à racionalidade macroeconômica (v. especialmente Lindbeck, 1976). No nosso caso, ao contrário, o confinamento das arenas decisórias em relação às pressões da política competitiva e a conseqüente autonomia dos técnicos acabou assumindo sua forma mais extremada, precisamente na Nova República.

A julgar pelas evidências disponíveis até aqui, as arenas decisórias em que se gestou o Plano Cruzado ficaram protegidas não apenas das pressões originadas do sistema político-partidário (e, portanto, dos políticos profissionais).

Ao que se sabe, o processo de formação das políticas relevantes foi ainda mais excludente: até uma semana antes da reforma, permaneceu circunscrito a um grupo reduzido, integrado em sua maioria por técnicos dos Ministérios da Área Econômica, além do Presidente e do Consultor Geral da República (encarregado de dar forma jurídica às medidas em pauta). Em suma, tratava-se de um processo decisório excludente também em relação aos pares dos demais Ministérios ─ por força do extremo centralismo burocrático no interior do próprio Executivo (13).

Nessas condições, a explicação para esse primeiro conjunto de contrastes entre intenções e resultados do Plano Cruzado deve ser buscada no processo de formação das políticas relevantes. Ou seja, na lógica e na dinâmica política internas às arenas decisórias. Em suma, a origem da politização das decisões técnicas não pode ser buscada em seu locus classicus, os partidos, nem tampouco em seus portadores típicos, os políticos e as lideranças dos movimentos sindicais. Tampouco a explicação para esse processo se esgota na questão da maior ou menor competência técnica ─ critério privilegiado pela crítica técnico-econômica. Pelo menos nessa etapa (a julgar pelas evidências disponíveis), também há que descartar uma outra hipótese: a de um conflito intratecnocrático. O que parece ter prevalecido, em um primeiro momento, foram acomodações e trade-offs ditados pela incerteza quanto ao impacto provável ─ recessivo ou expansivo ─ da nova terapia; pelo afã mudancista dos técnicos; e pelo otimismo reinante entre estes últimos quanto às condições efetivas de, autonomia de que gozavam (14).

O processo de progressiva diluição da consistência macroeconômica do Plano Cruzado apenas tomou corpo, como seria de prever, com a inclusão dos poucos políticos consultados ─ todos no âmbito do Executivo e à última hora: o Ministro do Trabalho (Almir Pazzianotto), o Presidente do PMDB (Ulysses Guimarães), economistas próximos ao partido (Conceição Tavares) ou ligados às centrais sindicais (Walter Barelli). Com exceção do Presidente do PMDB, que se manteve reticente, todos os parlamentares, incluído o líder do governo no Congresso (Senador Fernando Henrique Cardoso), foram informados quando o decreto-lei do Presidente chegava aos mídia.

A dinâmica política interna dos processos decisórios, a meu ver, pode ser representada em dois estágios. No primeiro, a cada medida potencialmente recessiva (e antipopular) e por pressão de um subgrupo de técnicos, criava-se uma outra medida compensatória com vistas a atenuar ou neutralizar os eventuais resultados socialmente regressivos ou recessivos ─ as "salvaguardas". Num segundo momento, por uma alquimia a ser explicada, a decisão final mantinha exclusivamente as salvaguardas de corte redistributivo ou expansionista. O aspecto paradoxal dessa dinâmica é precisamente seu teor de politização e seu halo populista, nas circunstâncias já descritas, de extrema autonomia decisória garantida aos técnicos. Ou seja, uma situação tal que os constrangimentos políticos à manutenção da neutralidade distributiva foram como que "internalizados" pelos próprios técnicos, espontaneamente ou através de um processo de persuasão (pouco árduo) por parte do Ministro do Trabalho e, muito secundariamente, nessa etapa, pela ação do Presidente.

As decisões no front salarial foram ilustrativas desse tipo de processo. A proposta de aumentar os salários em termos reais antes de congelá-los ─ foi introduzida como uma resposta-salvaguarda. Seu objetivo era o de contrabalançar o impacto negativo, sobre a renda dos trabalhadores, da correção programada dos preços defasados e cujo alinhamento era parte integrante da Reforma. No final, reteve-se o abono salarial em um montante negociado, primeiro entre os técnicos e finalmente com o Ministro do Trabalho, mas o programado reajustamento de tarifas e preços não ocorreu. Já no caso do congelamento dos preços, que, como vimos, tampouco fora programado, a decisão final tem a ver com o reconhecimento da enorme dificuldade institucional de montar, a tempo, um sistema de controle de preços. Tanto o seguro-desemprego (proposta do Ministro do Trabalho) quanto o gatilho salarial a ser acionado cada vez que a inflação atingisse 20% (proposta da economista Tavares), podem ser atribuídos a um cálculo político: o de facilitar a legitimação do Plano, enquanto estratégia econômica acordada por parte das lideranças sindicais e da esquerda em geral. Como vimos, isto era (e é) requisito para compatibilizar estabilização com um modelo politicamente viável de democracia.

A inconsistência técnica dessas medidas que, de fato, redundavam em redistribuição de recursos reais e políticos a favor dos perdedores tradicionais, tem sido objeto de controvérsia, por várias razões. As críticas variam desde aquelas estritamente técnicas, baseadas na óbvia perda de consistência da terapia inercialista (Arida, in Solnik, 1987), até aquelas que contestam o alcance redistributivo das medidas relevantes (Singer, 1987). Para dar conta, entretanto, dessa redistribuição "prematura", pela qual teriam sido responsáveis os economistas organicamente ligados ao PMDB e articulados no Ministério da Fazenda, o instrumental analítico da economia é obviamente insuficiente. Isso porque se restringe a uma visão sistêmica apenas da economia, ignorando o sistema político e o lugar que nele ocupam os atores relevantes como constitutivo (e restritivo) das práticas e processos decisórios relevantes. Nesse sentido, e na medida em que estamos falando de política econômica, é de se supor que os responsáveis pelo Plano Cruzado estavam subordinados à lógica e dinâmicas políticas diversas, in tandem com sua forma de inserção (e de legitimação) no sistema político como um todo, notadamente no sistema partidário. Em outros termos, minha explicação alternativa para o comportamento aparentemente irracional (pretensamente incompetente) dos macroeconomistas em pauta ─ e para essa etapa específica do Plano Cruzado ─ tem a ver com um tipo de nacionalidade política (contraditória com a macroeconômica, nesse caso) que é também distinta daquela mais imediatista, governada pelo cálculo eleitoral. Prevaleceu, a meu ver, um tipo de cálculo político, sim, mas de longo prazo: aquele determinado pelo compromisso com a imagem e tradição de um partido (v. Whitehead, 1977 e Sola, 1982). Um cálculo determinado pelo que passarei a chamar aqui de "efeito mudança" (por falta de um nome melhor) e que incluía a adoção de princípios de justiça redistributiva pelo setor que então parecia ser ideologicamente. hegemônico no PMDB (15). O mesmo tipo de dificuldade ─ e de compromisso político ─ explica a política de juros que se seguiu ao lançamento do Cruzado, como veremos adiante.

O processo de politização das decisões técnicas obriga à reflexão. O fato a ser explicado é precisamente aquilo que parece ter sido a anomalia da experiência brasileira, quando analisada do ponto-de-vista da literatura relevante sobre as vicissitudes do processo de estabilização. O que ocorreu entre nós foi a incorporação, pelos técnicos no poder, de um certo tipo de cálculo, cujos portadores típicos em um marco democrático são os políticos profissionais (v. Lindbeck, 1976, Sola, 1982). Assim, as próprias arenas estratégicas do Executivo operaram como o fórum de negociações ─ e não o Congresso, ou qualquer outra instância mais representativa dos interesses em jogo. A internalização desse tipo de cálculo pelos próprios técnicos, assim como o padrão de relações específico que estabeleceram com os políticos ao longo de todo o processo, é a matéria que passa a ser analiticamente interessante para o observador da cena brasileira. Ela pode ser melhor entendida, como tratei de sugerir até aqui, à luz do contexto político e institucional em que se desenvolveu a formação do Plano Cruzado e levando em conta a forma peculiar de inserção dos macroeconomistas (e dos políticos profissionais) no sistema de decisões relevante para a política econômica. É a partir disso que se torna inteligível a complexa relação já observada entre continuidade e mudança (16a).

Por certo, a ameaça de um surto inflacionário explosivo, sinalizado pela taxa de inflação de janeiro de 1986 (17.6%) e a inevitabilidade de uma redução nos prazos de reajustamentos salariais (de seis para três meses) exigida pelas centrais sindicais, vulnerabilizavam ainda mais à época o curso da transição sem rupturas. É de se supor, entretanto, dadas as "facilidades" permitidas pela extrema centralização burocrática e de autonomia decisória na área econômica, que outros ingredientes contribuíram também para aquilo que aparece como a politização das decisões técnicas pelos próprios economistas recém-alçados ao poder.

O primeiro deles tem a ver com o potencial disruptivo de alguns elementos do contexto político imediato, extremamente polarizado em janeiro de 1986. São estes: a ofensiva oposicionista da esquerda, isto é, das centrais sindicais, do Partido dos Trabalhadores, sobretudo a do governador do Rio de Janeiro (Leonel Brizola), figura caudilhesca e mobilizadora da hostilidade dos militares; a postura crescentemente oposicionista das lideranças mais progressistas do PMDB, alimentada pela lentidão das mudanças e o temor de que as eleições de novembro para o Congresso Constituinte reproduzissem em escala ampliada os reveses do ano anterior; e finalmente, a ofensiva, pela direita, do partido minoritário na coalizão governamental (o PFL). Nesse sentido, o recurso a uma hiperestabilização preventiva ─ no momento em que a economia continuava crescendo e os salários reais já estavam em alta ─ era politicamente instrumental para contra-arrestar o processo de erosão do centro e consolidar os setores de centro-esquerda no poder. Da mesma forma, a inclusão (intencional ou não) de medidas redistributivas, a par da estabilidade monetária, revelou-se funcional para "esvaziar" a ofensiva de Brizola e para ampliar o escopo de adesão das centrais sindicais, do PT e, talvez, reconstruir as bases políticas do governo, também no interior do Partido ─ o PMDB. Antes de tudo dava corpo à imagem de tradição "mudancista" criada pelo PMDB, enquanto partido líder da oposição.

Podemos resumir, agora, as razões pelas quais o Plano Cruzado merece ser tratado como um instrumento para redução do teor ("anormal") de incerteza política tanto quanto econômica que caracterizava a cena brasileira. Na qualidade de interlocutores de oposição e de propositores de modelos econômicos alternativos aos oficiais, os macroeconomistas agora no poder estavam, também eles, sob o impacto de um duplo efeito acionado pelo processo de transição democrática: o efeito mudança e o efeito reparação (da dívida social). A expectativa de induzir mudanças redistributivas profundas, aceleradamente e de cima para baixo ─ e atreladas à Reforma Monetária ─ tinha por base real o poder efetivo propiciado pelo marco político institucional, ultracentralizado, da política econômica: a autonomia decisória de que continuaram gozando os técnicos frente aos demais atores políticos (a qual se revelaria parcialmente ilusória meses depois). A contrapartida desse processo, excludente da classe política, é a dificuldade que esta tem demonstrado (com óbvias exceções) de assimilar padrões modernos de nacionalidade macroeconômica e de accountability.

Da mesma forma, a aceitação pelos pais intelectuais do Cruzado da perda de consistência macroeconômica de suas propostas pode ser explicada em termos desse mesmo cenário, que justificava, também, um outro tipo de cálculo econômico e político: superestimaram a viabilidade política de se introduzir práticas corretivas e ajustamentos das medidas iniciais ─ no timing e na intensidade ditados pela "nacionalidade macroeconômica". Um exemplo disso era a expectativa de que fosse possível monitorar o processo de descongelamento de preços em menos de três meses e de forma ordenada. Finalmente, os limites da Reforma Monetária, dadas as condições adversas no cenário internacional, estavam dados, no cálculo dos policy makers, pois dependiam de um acordo formal com os credores, crucial também para o controle do déficit público. A expectativa de que o êxito do Plano viesse a facilitar as negociações parece ter sido compartilhada por todos os técnicos, assim como a de que abriria caminho para reformas institucionais indispensáveis para a formulação de uma estratégia de longo prazo.

Em resumo, as medidas efetivamente implementadas levam a concluir pela prevalência de um "mix" inicial (mas não planejado) entre dois tipos de "nacionalidade": a macroeconômica (tal como interpretada pelos propositores intelectuais do Plano) e aquela ditada pela lógica do sistema político em construção (cujos portadores, nesse caso específico, eram, em grande parte, os mesmos atores políticos). A dominância do mesmo tipo de intermediação político-burocrática herdada do passado foi um fator ponderável para a percepção generalizada de que "nada mudou", tão logo a promessa de mudança drástica nas regras do jogo econômico (indissociável do Plano Cruzado) sofreu a erosão de um novo surto inflacionário, como veremos.

 

4. 0 impacto macropolítico e econômico do Plano Cruzado e a retomada dos comportamentos inflacionários

 

4.1 As primeiras reações

 

As reações da população são conhecidas, assim como a surpresa gerada entre os membros do governo. A resposta entusiástica ao apelo do Presidente, para que cada cidadão atuasse como "fiscal do governo" no controle de preços e dos infratores, foi sintomática. Ela é comparável, em parte, às reações ao Plano Austral, na Argentina. Explica-se, como sugere Hirschman, em termos da enorme "reserva de boa vontade e de confiança (a crédito dos novos governos civis), como um resultado das liberdades políticas e dos direitos humanos que restauraram ou estabeleceram" (1986, p. 46). A adesão "plebiscitária" ao Cruzado, entretanto, contém outros ingredientes, até aqui negligenciados. Ela evoca o clima cívico das campanhas pelas eleições diretas de 1984 e também o das manifestações maciças por todo o País quando do enterro do Presidente Tancredo Neves. Um clima que já fora descrito com propriedade de um ponto-de-vista antropológico e psico-sociológico como "a festa na política" (Meyer-Montes, 1986). Com uma diferença crucial: dessa vez parecia romper-se a cadeia de frustrações e de experiências de anticlímax que havia caracterizado a transição brasileira desde 1982 (v. pp. 7, 10, 69 e 70). Com o Cruzado parecia inequívoca, na percepção da população, a nova face ─ "mudancista" ─ do governo e, sobretudo, sua função de avalista de novos critérios de legitimidade social e política já bastante arraigados na sociedade que emergiu do autoritarismo (v. a propósito das mudanças nas formas organizacionais, na representação da sociedade e da política desde os anos de 1970, Cardoso, 1986; Santos, 1985). Explorar o alcance de tal processo escapa aos objetivos desse trabalho. Importa reter apenas um de seus aspectos relevantes para entender as vicissitudes posteriores do Plano Cruzado, enquanto terapia antiinflacionária. A julgar pelas evidências disponíveis nas pesquisas de opinião pública, por exemplo, o Plano adquiriu um significado sócio-político ainda mais complexo e profundo que o de uma "guerra contra a inflação" (Hirschman, 1986, p. 46). Minha hipótese é a de que graças às circunstâncias especiais em que se desenvolveu o experimento antiinflacionário no Brasil, a adoção voluntária, por boa parte da população, das disciplinas sociais recomendadas, se explica em termos de três funções simultâneas ─ todas "reformadoras" do statu quo. Em primeiro lugar, a função politicamente coesiva gerada pelo conteúdo das medidas, pela sua forma de apresentação e pela retomada do crescimento acelerado, ou seja, concretização da "trilogia mudancista" ─ associada à transição: crescimento, estabilização e pagamento da dívida social. Em segundo lugar, o Plano teve conotações de uma "redenção moral", depois de anos de arbítrio e de crescimento acelerado às custas da exacerbação de um padrão extremamente concentrado de distribuição da renda. Finalmente, e em conexão com o anterior: o aprofundamento da ação do Estado na economia-e-sociedade (uma constante histórico-estrutural e, portanto, nada surpreendente) implicava súbita mudança de direção a favor dos perdedores, tradicionais e recentes.

É em função desse tipo de impacto e por certo da estabilização monetária alcançada nos primeiros meses, que se tornaram inteligíveis a maior parte das constrições políticas à efetivação da estratégia prescrita. Em outros termos: a perda da consistência macroeconômica do Plano, em escala crescente a partir de junho, tem a ver com o próprio êxito inicial, pela forma que foi percebido pela população e em seguida "metabolizado" pelos artífices da política econômica. A insuficiência das medidas corretivas introduzidas através de um novo pacote, o Cruzadinho, ficou óbvia desde seu lançamento em junho, é verdade, mas apenas para os setores mais familiarizados com os mistérios da economia. Ela pode ser explicada, de novo, a partir da formação das políticas relevantes, só que agora, uma vez manifesta a adesão popular ao programa de estabilização monetária, esse processo passava a adquirir maior complexidade, como veremos.

Cabe identificar um conjunto de outras reações ─ que estão na raiz dos comportamentos inflacionários posteriores. Dessa forma, a questão do contraste entre intenções e resultados do Plano poderá ser focalizada, agora, também de um outro ângulo, complementar ao que adotamos até aqui: não só do ponto-de-vista, dos processos decisórios relevantes, mas também de uma perspectiva crítica que leve em conta a maior ou menor adequação à experiência brasileira da inflação dos supostos comportamentais (e operacionais) da terapia antiinflacionária prescrita.

 

4.2 O impacto macroeconômico e político do Plano Cruzado e as medidas corretivas do Cruzadinho

 

Boa parte das primeiras vicissitudes do Plano Cruzado pode ser explicada, em termos técnicos, como resultado de um verdadeiro choque de demanda aplicado à economia, sem que houvesse uma resposta do lado da oferta, compatível com o nível de renda disponível recém-criado. Já em maio de 1986, multiplicaram-se as evidências do "superaquecimento" da demanda, tão temido pelos artífices da Reforma. Essa tendência era ainda passível de ser interpretada, pelos economistas assessores do Ministério da Fazenda, como "bolhas" de consumo de breve duração (Sardemberg, 1987, pp. 68-75 e Gazeta Mercantil, vários números abril-junho). As razões para o choque de demanda são de várias ordens. Algumas delas, entretanto, contrariam substancialmente as premissas e supostos de comportamento em que se baseava o Plano Cruzado.

A primeira tem a ver com a evolução da massa salarial, por força do abrupto crescimento dos níveis de emprego e de renda, que só no setor industrial foi de 26.4% entre os meses de março e outubro (v. De Decca, 1987). A expansão do emprego na indústria, observada desde o ano anterior, se fizera, em grande parte, graças à ocupação de capacidade ociosa; preexistente. Por isso, na ausência de novos investimentos para ampliação da capacidade instalada, emergiram os primeiros entraves para um aumento do nível de consumo, sem pressões inflacionárias. Este resultado, por sua vez, foi ampliado por uma expansão súbita e ainda maior da renda e do emprego nos setores de serviços e informal da economia. Estes, ao que parece, foram os beneficiários mais imediatos da súbita expansão do mercado interno (v. a respeito De Decca, 1987, pp. 83-97). Um fator crucial para esse resultado foi a política de juros baixos, determinada pelo Ministério da Fazenda em março de 1986.

Um segundo conjunto de fatores, inesperado, foi a fuga maciça dos investidores em cadernetas de poupança (até então os ativos financeiros mais populares) em direção a bens reais de consumo e/ou imóveis ou a outros ativos financeiros (manifesta sobretudo na alta especulativa das ações nas bolsas de valores). As razões para a retirada das cadernetas de poupança variaram conforme se trate dos pequenos ou grandes investidores. Em seu total; estima-se que, entre março e julho, 27% do valor total daqueles ativos foi transferido para outros circuitos como bens reais (Mendonça de Barros, 1986) e, em parte, no caso dos grandes investidores, foram aplicados nas bolsas de valores. Este processo é relevante sobretudo no caso dos pequenos investidores, de classe média assalariada, porque contrariava frontalmente os supostos operacionais dos propositores do Pcz. De modo particular, justifica que se questione o tipo de racionalidade microeconômica esperada dos agentes econômicos envolvidos: a de que os investidores, nas novas condições de estabilidade monetária, mudassem drástica e automaticamente seu comportamento, passando a formar seus cálculos em termos reais. Ao contrário, a julgar pelas evidências disponíveis, a desindexação foi percebida como perda pelos investidores, mesmo aqueles iniciados em cálculos financeiros. Este comportamento, aparentemente irracional, merece um estudo de caso. A literatura sociológica e política recente sobre outras experiências inflacionárias oferece algumas pistas. Sabe-se que as experiências de curta-duração, ainda que de grande impacto, são comparativamente pouco decisivas para a formação de comportamentos e de expectativas do que se pensa (v. Waldman, a propósito de Weimar, 1987, p. 35). Uma explicação possível para a reação dos pequenos poupadores no Brasil é que foi produzida por uma combinação entre um tipo de "desilusão monetária" (a ser explicada) provocada pelo fim da correção e a incerteza quanto à preservação da estabilidade monetária por muito tempo e quanto à capacidade do governo de sustentar sua própria estratégia. Esse sentimento pode ter sido reforçado, ao menos em parte, pelo alongamento dos prazos permitidos para a retirada de dinheiro investido nas cadernetas, de um mês para três meses (v. Bier, Messemberg, Paulani, 1987, p. 218). Ora, se tal hipótese for confirmada, é mais uma razão para rever criticamente tanto o conceito de "memória inflacionária" quanto o de expectativas racionais utilizados pelos inercialistas brasileiros. É provável até que o recurso aos conceitos e instrumental antropológico seja mais adequado para dar inteligibilidade a comportamentos aparentemente irracionais (do ponto-de-vista macroeconômico). Assim, um melhor entendimento do que é e de como opera a cultura inflacionária no Brasil, ou ainda, em que consistem as expectativas (populares e das elites) em relação ao papel do Estado (possivelmente o oposto daquele de neutralidade distributiva) seja melhor caminho para dar conta dos comportamentos inflacionários em questão e, por exemplo, para entender o movimento especulativo na Bolsa ─ resposta quase imediata dos grandes investidores (e dos médios) à desindexação dos ativos financeiros. (Para um tratamento de ambas questões em conexão à prática histórica da correção monetária e com o modo de inserção dos macroeconomistas no sistema político brasileiro, v. Sola, 1987, pp. 16-20).

O aumento da produção no ritmo definido pela demanda ─ a prioridade maior ou menor das grandes e médias empresas ─ explica porque, ao contrário do que se esperava, as negociações entre empresas e trabalhadores redundaram em aumentos reais de salário, acima das taxas esperadas pelo governo. A expectativa dos empresários, ao que tudo indica, parece ter sido a de que, em algum momento, o aumento dos custos em que estavam incorrendo poderia, se necessário, ser repassado aos preços. Ela se fundava, em parte, no compromisso assumido pelo Ministro da Fazenda de proceder ao descongelamento em menos de três meses. De qualquer forma, há evidências seguras de que não houve pressão de custos por esse lado, na medida em que a produtividade no setor industrial (e informal) da economia aumentou mais que o emprego e a renda e mais, portanto, que a massa salarial (v. De Decca, 1987, pp. 93-95, para o setor industrial).

Duas outras reações são dignas de nota. A primeira foi a oposição ao Plano Cruzado por parte das lideranças sindicais mais modernas e que, por razões históricas, permaneceram engajadas em uma estratégia de conflito com o governo, assim como a reticência hostil do Partido dos Trabalhadores. Em relação às primeiras, há evidências de um certo temor por parte das lideranças de que, na ausência da inflação, viessem a perder a capacidade de mobilizar e de controlar suas bases, tanto sindicais quanto de fábrica. Se foram corretas, tais evidências são bastante sintomáticas da funcionalidade política atribuída ao processo inflacionário para a organização de um movimento sindical mais autônomo em relação ao Estado. Nesse caso, mais uma vez, caberiam dúvidas sobre a adequação dos supostos de comportamento implícitos na teoria do choque heterodoxo para as condições brasileiras. De qualquer forma, do ponto-de-vista mais global, o requisito de formação de um pacto social, ainda que ex post e por adesão, não foi preenchido. Daí a situação aparentemente paradoxal no front sindical: a inviabilidade da adoção do Plano enquanto estratégia econômica acordada, apesar de seu impacto redistributivo inicial a favor dos salários e a despeito do contínuo aumento da taxa de emprego à época.

Finalmente, é importante registrar que o impacto global do Plano Cruzado contrariava frontalmente os supostos dos técnicos também em outro ponto, crucial para nossos propósitos analíticos, pois o que ocorreu foi a ampliação da esfera negociada da economia vis à vis a esfera de mercado e não o contrário. Há evidências disso, não só no front salarial quanto nas relações interempresas, já que o controle de preços pelo governo só se exerceu "na ponta" final de consumo. Assim, a negociação permanente dos preços intermediários, como também a dos salários, introduziu um componente de politização e de incerteza crescentes em substituição às regras do jogo econômico anteriores, em que o poder de mercado estava mais definido. Ora, esse tipo de processo tem sido apontado na literatura relevante sobre a emergência de sociedades inflacionárias nos países centrais como um fator crucial da alta de preços (v. Burns, Baumgartner, Deville, 1984). Minha hipótese é a de que, nas condições brasileiras, a cultura inflacionária continuou sendo alimentada pela ampliação da esfera negociada da economia em relação à de mercado; e se manifestou também nos comportamentos especulativos que se seguiram. Ou sejam: na cobrança de "ágio" (um sobre-preço ilegal); maquilagem dos produtos (pequenas alterações na apresentação que convertiam velhos produtos sob controle em novos); nas crises de abastecimento que redundaram em um tug-of-war entre o governo e os produtores, sobretudo os da carne.

Parte das dificuldades de abastecimento foram momentaneamente contornadas, através de uma política de importações de bens de consumo crescentemente permissiva (e pouco comum na tradição brasileira). O ônus dessa política imediatista se faria sentir apenas em outubro, quando se observou uma abrupta redução dos saldos comerciais e das reservas cambiais. De fato, o congelamento de preços e a manutenção de uma taxa de câmbio fixa redundaram em crescentes pressões no Balanço de Pagamentos, pela via do aumento da demanda (graças à erosão da relação entre taxas de câmbio e salário).

Até fins de julho, entretanto, quando foram decididas as primeiras medidas corretivas, os únicos perdedores óbvios pareciam ser os bancos: o desemprego nesse setor, embora alto (ao redor de 250.000) foi "absorvido" pelo crescimento mais do que proporcional dos níveis de emprego global.

O aspecto macropolítico mais notável a partir de maio tem a ver com os efeitos de feedback da Reforma sobre os atores políticos situados nas arenas estratégicas em que se desenvolvia a formação das políticas corretivas. A julgar pelas evidências disponíveis, é a partir de julho (reunião de Carajás) que as decisões relevantes passaram a assumir urna feição populista crescente. Trata-se, nesse caso, de um populismo de segundo grau, induzido pela popularidade do Plano Cruzado. É isso que implica, em grande parte, a crescente inconsistência das medidas posteriores em relação à estratégia original. De acordo com esta última, impunha-se um ataque às causas do over-heating na economia, já a partir de junho.

O processo de formação das políticas corretivas é ilustrativo da maneira diferencial pela qual os atores relevantes perceberam e filtraram as reações populares. E também é sintomática das constraints políticas à aplicação correta das medidas sugeridas pelos técnicos. Já em abril, o veto do Presidente ao descongelamento confirmava a expectativa popular (e das centrais sindicais) e abriu o caminho pelo qual o congelamento se converteu em um verdadeiro fetiche ─ em sinônimo popular para a Reforma Monetária. Essa descaracterização da complexidade do Plano ocorreu paralelamente à minimização, pelo Presidente e pelo Ministro da Fazenda, de um dos problemas cruciais com que se defrontavam os gestores da economia: a resistência dos credores internacionais a adotar fórmulas menos convencionais de negociação.

A julgar pelas evidências disponíveis sobre o primeiro pacote corretivo em junho ─ o Cruzadinho ─ reproduziu-se em escala ampliada o mesmo tipo de dinâmica política mencionada quando do lançamento da Reforma, com uma série de diferenças relevantes. Desde logo, o processo de politização das medidas técnicas, assim como a diluição daquelas mais restritivas e antipopulares se desenvolveram de forma mais "personalizada". Cada vez mais as decisões relevantes, assim como os conflitos e alinhamentos, se pautaram por um teor crescente de subjetividade, realçando o estilo pessoal e as idiossincrasias dos atores envolvidos (v. Solnik, especialmente, o depoimento de Sayad). Daí a impressão de que as diretrizes de política econômica se delineavam mais ao capricho dos vetos do Presidente, da interferência das eminências pardas integrantes de seu círculo íntimo e, finalmente, das consultas aos pouquíssimos políticos do PMDB chamados a opinar (notadamente o Presidente do partido e o então poderoso chefe da Casa Civil, ligado ao PFL). Da mesma forma, o papel cada vez mais dominante do Ministro da Fazenda no interior da área econômica, bem como seu estilo pessoal centralizador, contribuíram para a forma pela qual a popularidade do Plano foi "filtrada" por alguns dos atores políticos encarregados de formular a estratégia corretiva de junho, como um compromisso prioritário com a própria adesão popular. Daí o forte cunho populista tanto das medidas quanto das técnicas de ação governamental adotadas. Daí a crescente "personalização" dos conflitos intratecnocráticos sobre o conteúdo, o timing e a intensidade necessária das medidas corretivas.

Desse ponto-de-vista, são ilustrativos os episódios associados ao que parecia ser a intransigência do Ministro da Fazenda em se negar a elevar a taxa de juros, requisito inadiável para induzir a desaceleração da demanda segundo os técnicos do Banco Central, respectivamente, Arida, Resende e Bracher (v. depoimento de Arida e Resende em Solnik, 1987). Esta dificuldade (como outras posteriores) não se reduz à questão de "incompetência técnica" do grupo articulado em torno ao Ministério da Fazenda ou de seu otimismo centralizador. A explicação deve ser buscada na forma de inserção desse grupo de técnicos no sistema político, desde os anos de 1970, nos sistemas de aliança em que estavam integrados e, particularmente, nos compromissos que implicavam. Assim, ao longo dos anos de oposição, aquele grupo organicamente ligado ao PMDB, co-autor do programa do partido, se legitimara na cena política brasileira e em certos círculos empresariais graças à projeção de uma imagem desenvolvimentista e enquanto propositores de políticas econômicas alternativas, de tipo social-democrata. O compromisso com políticas de juros baixos, contrapartida da crítica à "ciranda financeira" nos anos finais do regime autoritário, assim como a defesa de reformas econômica, administrativa, fiscal e financeira, era inseparável da imagem e tradição oposicionista tanto do partido quanto daquele subgrupo de técnicos. Nesse sentido, a principal constrição ao aumento das taxas de juros não era técnica e sim política ─ o que implica reconhecer a dimensão subjetiva desse tipo de erro, isto é, o momento de certeza da adequação da medida, induzido pelos compromissos e trajetória política de seus autores.

Creio que o mesmo tipo de reflexão se aplica também ao próprio Ministro da Fazenda. Este é um bom exemplo das dificuldades que enfrentavam os técnicos ligados ao PMDB de se dissociar ─ no timing e com a intensidade requeridas pela gestão do processo inflacionário ─ de seu compromisso prioritário com políticas desenvolvimentistas. Afinal, isto havia sido uma das principais fontes de legitimação daqueles atores no sistema político, assim como das políticas alternativas recomendadas. Esse tipo de constrição à adoção de medidas tecnicamente recomendáveis pode ter sido tão ponderável quanto um outro tipo de cálculo político-eleitoral, o qual assumiu importância crescente à medida em que se aproximavam as eleições de novembro (16b).

Por razões diferentes, mas sempre através de um processo de politização das decisões, a correção dos desequilíbrios mais agudos a serem tratados com o Cruzadinho foi inviabilizada, ou seja, a necessidade de reduzir o déficit fiscal crescente. Essa situação, aliada à deliberação do Presidente de lançar um pacote de investimentos de grande impacto social, impunha medidas drásticas de saneamento das finanças públicas e redirecionamento dos gastos. As diretrizes dos técnicos para cumprir esses objetivos foram de novo diluídas; os cortes seletivos dos gastos públicos assim como o novo pacote fiscal se revelariam inoperantes. Em primeiro lugar porque apenas 40 bilhões de cruzados foram retirados da circulação (contra os 150 programados). Em segundo, porque logo depois o novo pacote fiscal penalizava de novo os setores assalariados da classe média, na medida em chie se restringia aos "empréstimos" compulsórios sobre combustíveis e bens não-essenciais. Finalmente, porque a absoluta opacidade em que permaneceram os processos decisórios relacionados aos gastos e orçamentos efetivos, no setor público, permitiu que se desse um destino; até aqui obscuro, aos recursos gerados com o pacote fiscal.

O resultado desagradou a quase todos: aos amplos setores de classe média, principais penalizados em todos os pacotes fiscais; ao Presidente, "porque o Plano de Metas não saiu com a grandiosidade desejada; e aos economistas, porque o Plano lhes parecia exagerado e ... os 150 bilhões se haviam reduzido a 40" (Sardemberg, 1987, p. 313). Em suma, frustrava-se um dos requisitos centrais para a tratabilidade da inflação, nos termos da nova terapia de ter sob controle um dos fatores autônomos de choques redistributivos permanentes: o déficit fiscal.

Cabe perguntar, entretanto, em que medida o compromisso de "zerar o déficit", assumido de público e reiteradamente pelos técnicos, não implicou, desde a primeira hora, em minimizar as constraints político-estruturais a um saneamento financeiro tão drástico do setor público no Brasil. Está fora do alcance deste artigo explorar sistematicamente tais restrições. Basta, porém, lembrar que as pressões recorrentes sobre os fundos públicos federais e a dificuldade de controlar o déficit vão muito além daquelas atribuídas ao ciclo eleitoral. Em primeiro lugar, as pressões dos representantes políticos dos Estados e Municípios são difíceis de contornar nas condições de uma escalada de demandas liberadas pelo prospecto de democratização (e de descentralização). Além disso, se originam dos múltiplos pólos regionais existentes no Brasil, os quais são estruturalmente diversos quanto à sua capacidade de endividamento e de autofinanciamento (e portanto de dependência dos recursos do governo central). Ora, essa "heterogeneidade estrutural" (para usar um termo de origem cepalina) tem sido analisada corno fator inflacionário ponderável nas teorias política e sociológica da inflação (v. Burns, Baumgartner e Devillé, Hirschman, em conexão com os gastos do setor público). Além disso, a falência de alguns governos locais e estaduais recém-eleitos (herdada do regime anterior) nas regiões deprimidas do Nordeste se combina com a liberação das demandas sociais dirigidas aos novos governadores; redundam em ampliar (em lugar de reduzir) a dependência dos recursos federais. Em segundo lugar, as empresas públicas gozam de tal autonomia financeira e orçamentária que escapam ao controle federal (assim como os interesses articulados em torno a elas, regionais, públicos e privados), mas dependem da União para cobrir seus déficits. Em suma: a interpretação possível para as expectativas dos técnicos de zerar o déficit é a de que apostaram, com excesso de otimismo, na viabilidade política das reformas fiscal e administrativa (e eventualmente financeira) e que estas seriam facilitadas pela reversão do processo inflacionário.

 

4.3 O Cruzado II e a retomada do processo inflacionário

 

Nos meses de julho, agosto e setembro tornou-se óbvio que o obstáculo fundamental à tratabilidade da inflação, ainda em um patamar de 2% mensais até outubro, consistia na dificuldade para formação de uma estratégia econômica acordada no interior do governo e, sobretudo, entre os próprios economistas. Em fins de outubro, a situação se agravara o suficiente para que se trabalhasse em um novo pacote, corretivo; a decisão sobre conteúdo final e a data de lançamento ficou adiada para depois das eleições de 15 de novembro (para a Assembléia Constituinte e governadores).

Em meados de outubro, o quadro era crítico mas passível de ser administrado. Desde logo, configurava-se uma crise no setor externo em virtude da liberalização indiscriminada de importações. O saldo na Balança Comercial ficou reduzido a 210 milhões de dólares naquele mês (muito menor do que a média mensal dos anos anteriores, de US$ 1 bilhão e, o que era pior, as reservas cambiais caíram abruptamente a um terço de seu valor).

As dificuldades de modernizar e agilizar as instituições encarregadas do controle de preços redundaram na multiplicação das negociações, caso a caso, entre as autoridades encarregadas de exercê-lo e os produtores de bens e serviços. Além do impulso adicional que isso representava para a expansão da esfera negociada da economia, abriram espaço para a proliferação de especuladores que passaram a apostar no desabastecimento e na cobrança de ágios. Apesar disso, parecia haver lugar para certo otimismo na medida em que a inflação não ultrapassara 2%, as pesquisas eleitorais apontavam a vitória certa do PMDB e, sobretudo, os pools registravam a popularidade das principais figuras associadas ao Plano Cruzado, Sarney e o Ministro Funaro (60% de apoio). As questões básicas, ao ver dos economistas, eram de três tipos. Primeiro, encontrar fórmulas para proceder ao descongelamento ordenado de preços (e eliminar o veto do Presidente); depois, achar saídas para o financiamento não inflacionário dos gastos do governo; por último, obter condições mais favoráveis para a negociação da dívida externa.

A vitória eleitoral do PMDB, maciça e em grande parte atribuída ao Plano Cruzado, parecia compensar os erros e insuficiências das medidas anteriores. A partir daí, paradoxalmente, exacerbaram-se não apenas as inconsistências macroeconômicas, fato observável pelo conteúdo do último pacote corretivo ─ o Cruzado II ─ como também a polarização crescente entre os técnicos do Planejamento e do Banco Central, de um lado e, de outro, os do Ministério da Fazenda. O impasse pós-eleitoral, entre os técnicos, sobre as medidas corretivas se revela na proposta de dois pacotes alternativos e excludentes entre si: o que de fato vingou, do grupo da Fazenda, e a proposta Sayad. Os mecanismos que respondem pela crescente polarização entre economistas estão por ser analisados ─ já que retrospectivamente os próprios envolvidos são unânimes na crítica às medidas do Cruzado II (v. entrevista à autora, Belluzzo, 1987). Interessa registrar, entretanto, o fato de que o Cruzado II contraria a tradição intelectual de alguns de seus artífices, articulados em torno ao Ministério da Fazenda. O novo pacote consistia na elevação de 100 % do Imposto sobre Produtos Industrializados, cobrado sobre o preço final de artigos considerados menos essenciais: automóveis, bebidas e cigarros. Isso, em combinação com os aumentos dramáticos nos preços da gasolina e do álcool, e daqueles do açúcar, energia elétrica e telefones (as tarifas públicas então contidas) e dos remédios, acabaram sinalizando a decisão de descongelar os preços de forma abrupta e total (v. a propósito, também para análise do pacote Sayad, Sardemberg, 1987, pp. 337-9). Não é de estranhar, portanto, o impacto inflacionário imediato do Cruzado II.

O processo de deterioração das relações entre os técnicos, suas causas e lógica, in tandem com a diluição da consistência macroeconômica da estratégia inicial, estão por ser melhor investigados, sobretudo no que se refere a esse período (17). Importa registrar duas características adicionais desse processo, as quais acentuam o amargo travo de autoritarismo-populismo, especialmente forte quando dos episódios relacionados à formação do Cruzado II. A julgar pelos depoimentos e informações divulgados apenas dois políticos foram decisivos para arbitrar entre os dois pacotes: o próprio Sarney e o Presidente do PMDB; e a partir de critérios de "confiança política" mais do que de acesso à informação econômica pertinente e do que da capacidade de elaborá-la com autonomia Esse poder de arbitragem adicional, conferido aos políticos relevantes pelas circunstâncias assinaladas, explicam dois tipos de características nas relações entre técnicos e políticos. A primeira, que merece ser aprofundada em seus aspectos psico-sociais, tem a ver com a dinâmica do tug-of-war intratecnocrático. Ou seja, em momentos cruciais os técnicos ficaram submergidos em seus conflitos, cuja sustentação ganhou autonomia e precedência; a segunda consistiu na disputa pelo "ouvido" e atenções daqueles políticos-chaves nas decisões, por parte dos técnicos.

Uma das principais razões pela perda de credibilidade da equipe responsável pelo Cruzado II e pelas recíprocas recriminações entre os técnicos, foi o recurso a uma das técnicas de ação do regime autoritário ─ e mais repudiada por seus então opositores: os expurgos praticados nos indicadores da inflação dos componentes que a elevavam. Assim, diante do impacto inflacionário previsível das novas medidas, deveriam ser reintroduzidos dois indicadores diferentes para medir a inflação, ambos oficiais. Um deles, que mediria a inflação em termos do poder aquisitivo dos setores mais pobres (de um a cinco salários mínimos), seria expurgado dos itens de consumo cujo aumento fora decretado (gasolina, bebidas etc.). Um absurdo técnico, além de político.

Por várias razões, é possível falar em overdose de politização das decisões técnicas como uma causa específica da descaracterização do Plano Cruzado, a qual também representou fator ponderável a explicar o processo de erosão da unidade entre os técnicos e sua vulnerabilização crescente frente a alguns dos políticos e eminências pardas. Essa tendência disruptiva, no interior do universo tecnocrático (com evidentes repercussões no acadêmico), se manifestou através de dois mecanismos. De um lado a emergência (ou explicitação) de centros de poder e de saber rivais, precisamente entre os macroeconomistas, isto é, entre aqueles atores políticos cuja legitimação frente aos demais atores se funda no monopólio da capacidade de interpretar a "necessidade econômica" e de atuar sobre ela de forma racional. Por outro lado, o processo disruptivo de que estamos tratando resultou em uma dinâmica política perversa: a dominância crescente do Presidente e de seu círculo íntimo, reforçada pela necessidade (inesperada) de desempenhar a tarefa de arbitragem das diferenças intratecnocráticas a respeito de questões técnicas. Assim, as circunstâncias associadas à implementação do Cruzado ─ e os desenvolvimentos posteriores ─ reforçaram in extremis as condições herdadas do passado, de um presidencialismo imperial.

 

Técnicos, Política e Democracia: à guisa de conclusão

 

A questão básica inicial à qual procurei responder aqui ─ as causas do fracasso do Plano Cruzado ─ pode ser reintroduzida em termos de duas perguntas complementares. A primeira: como explicar a descaracterização progressiva do Plano, enquanto modelo econômico coerente, desde seu lançamento, mas em escala crescente nos meses seguintes? A segunda: até que ponto o fracasso do Plano tem a ver com erros tecnicamente evitáveis, tanto de diagnóstico da inflação brasileira quanto de implementação? A partir dessa dupla vertente analítica procuramos rastrear dois tipos de fatores. De um lado, aqueles que respondem pela diluição progressiva da consistência macroeconômica interna do Cruzado, enquanto receituário em blue print. Foram privilegiados, nesse caso, os processos de formação das políticas recomendadas no contexto de extrema incerteza política que caracteriza a transição democrática brasileira e do centralismo burocrático vigente. A outra vertente explicativa remete aos fatores que explicam a retomada dos comportamentos inflacionários, inclusive o do governo, não obstante a estabilidade monetária com crescimento, efetivamente lograda durante os primeiros meses. Nesse caso, a questão de maior interesse é a do impacto do Plano Cruzado na economia-e-sociedade: notadamente as reações dos setores sócio-econômicos responsáveis pela formação dos preços estratégicos. Estas permitem questionar a validade de alguns dos supostos comportamentais subjacentes à hipótese inercialista em termos de sua adequação à experiência brasileira de inflação. Antes de tudo, obriga a uma revisão das noções de expectativas racionais e de memória inflacionária, tal como foram interpretadas e antecipadas, de modo um tanto apriorístico, pelos propositores do Plano.

Minhas dúvidas a respeito podem ser formuladas da seguinte forma: até que ponto o alto risco associado às incertezas da transição sem ruptura não justifica como racional a reação dos formadores de preços estratégicos, os quais, aparentemente, embarcaram em uma conduta de freeriding, tal como fizeram trabalhadores e empresários? Até que ponto a dificuldade de conversão da proposta dos técnicos em estratégia econômica acordada pelas lideranças sindicais não se explica por um cálculo politicamente racional?

Vale a pena recorrer nesse caso a um tipo de dificuldade tematizada por Przeworski, para a formação de pactos sociais no capitalismo democrático. O ponto de partida liberal, diz ele, "that undifferentiated individuals confront the problem of cooperation in a state of nature is not helpful for analyzing problems confronting real actors under concrete historical situations ... the relevant actors are not individuals but political forces" (Przeworski, 1987, p. 29). Se é assim, como creio ser o caso, cabem duas críticas ao tipo de racionalidade esperada pelos técnicos. A primeira: faltavam as condições mínimas, no contexto brasileiro, para a formação de compromisso de classes, ainda que conjuntural. Estavam ausentes pelo menos três condições políticas para justificar como racional o abandono da estratégia de confronto (ver a propósito Tavares de Almeida, 1987) que vinha caracterizando o setor mais moderno da liderança sindical. Respectivamente: instituições políticas e regras do jogo definidas (estava-se às vésperas da Assembléia Constituinte); governo forte enquanto poder público; e "last but not least", um partido de corte social-democrata equipado para avaliar o acordo. Ou sejam, condições indispensáveis para assegurar a estabilidade prospectiva do compromisso necessário à formação de um pacto explícito ou tácito (Przeworski, 1987 e Whitehead, 1988). O argumento, correto, de que os trabalhadores se beneficiaram inicialmente com o Cruzado (subjacente à perplexidade dos técnicos diante da oposição sindical), perde de vista dois elementos decisivos para o cientista político e/ou sociólogo. O primeiro: foram beneficiados enquanto consumidores e não como atores políticos coletivos ─ função primordial quando o que está em jogo é, também, o cui bono do compromisso de classe fundante da nova democracia. Um segundo pode ser formulado em termos de pergunta. Até que ponto não era racional também "apostar" na transitoriedade de uma desindexação apresentada como neutra de um ponto de vista distributivo? Essa questão deve ser analisada à luz das condições vigentes: a autonomia decisória dos técnicos e a pouca legitimidade do Presidente e seu círculo. Nesse sentido, a percepção de que o Estado poderia alterar abruptamente as regras de indexação e reintroduzir múltiplos critérios de correção como no passado, serviu de fundamento realista para um cálculo racional. Enfim, até que ponto a experiência recente não consolidara precisamente a expectativa oposta, isto é, a da instabilidade das regras do jogo relevantes?

Em suma, as causas do contraste entre intenções e resultado do Plano são de ordem política e técnica. Estas últimas não se circunscrevem, apenas, a erros tecnicamente evitáveis no sentido privilegiado pelos macroeconomistas. Ao contrário, tais "erros" foram aqui abordados como parte de uma lógica e dinâmica políticas concretas, onde as incertezas da transição democrática à brasileira são analiticamente cruciais. Isso viria confirmar a necessidade de dar um tratamento metodológico especial a experiências de transição, enquanto objeto para uma abnormal science, tal como sugerem O'Donnell e Schmitter (1986).

É nesse sentido que o enfoque privilegiado aqui se distingue daquele que é típico ao economista. Nesse último caso, as causas do contraste entre intenções e resultados de uma política antiinflacionária são buscadas predominantemente nos erros de diagnóstico (restrito ao sistema econômico) e/ou de implementação das medidas prescritas. Sem negar a importância desse momento analítico, optou-se aqui por rastrear um tipo diverso de causalidade e de dinâmica subjacentes à retomada da inflação. Ou seja, suas causas foram identificadas como resultantes de um duplo processo. Um primeiro consistiu na forma pela qual as prescrições iniciais foram metabolizadas no interior das arenas decisórias estratégicas ─ e da modalidade específica de politização que acabou prevalecendo. Um segundo tem a ver com a inviabilização da nova terapia, enquanto estratégias econômica acordada pelos agentes sociais e atores políticos envolvidos, não obstante seu êxito inicial.

O interesse desse tipo de experiência consiste, a meu ver, na especificidade das constrições políticas à tratabilidade da alta inflação, dado o contexto conflituoso e movediço que caracteriza a modalidade brasileira de transição. Nesse sentido é que a análise de Dornbusch é insuficiente. Tudo leva a crer que a electoral politcs teve um peso menor no processo de politização das decisões técnicas na fase anterior a agosto, quando o Plano estava já fazendo água. Houve politização das -decisões técnicas, como vimos, mas se devem predominantemente a outras causas e, sobretudo, contaram com a participação ativa dos próprios técnicos. É essa questão que deve ser analisada em suas causas e dinâmicas.

Um bom teste para desenvolver essa perspectiva analítica é recorrer à comparação com as vicissitudes de programas de estabilização em um marco de capitalismo democrático estável. Como ocorre freqüentemente, também nesses casos o fracasso de uma política antiinflacionária pode se dever a um processo de entropia do tipo descrito, isto é, a perda, progressiva ou abrupta, da consistência macroeconômica das medidas relevantes, em conseqüência de múltiplos processos de politização Sabe-se que, em um marco formalmente democrático e, mais ainda, nas sociedades mais pluralistas do que as nossas, os políticos profissionais desempenham um papel especial nos processos de estabilização (Lindbeck, 1976; Whitehead, 1977, Sola, 1982). Enquanto portadores de um tipo de racionalidade específica, distinta da macroeconômica, são os principais agentes de politização das decisões técnicas (para desespero dos macroeconomistas em estado puro). Em seu esforço (realista) por legitimar a integração daqueles atores ao processo de formação e de implementação de políticas antiinflacionárias, o economista Lindbeck lhes confere o estatuto de "político endógeno". (Subentende-se que é endógeno ao sistema pie gestão da economia, dado o marco democrático). Creio que a partir disso é possível explorar uma característica típica (mas não necessariamente exclusiva) à primeira experiência brasileira de choque heterodoxo: a modalidade de politização que acabou prevalecendo. A relação entre técnicos e políticos na formação do Plano Cruzado foi atípica, se a nossa referência analítica for o capitalismo democrático implícito na análise de Lindbeck.

As condições de centralismo burocrático, de extremo confinamento dos processos decisórios frente às pressões da política competitiva e "autonomia" dos técnicos, impõem uma conclusão. No nosso caso, ocorreu o inverso do que é dado por normal nas economias abertas e nas sociedades pluralistas. Os cálculos e compromissos políticos que tendem a moderar as opções maximizadoras da "nacionalidade" macroeconômica (e que por isso redundam em estimular a busca, de soluções de tipo second-best ou third-best) tiveram por principais portadores os próprios técnicos e não os membros da classe política, pelo menos na fase inicial e, por certo, em escala decrescente a partir de junho-julho de 1986. Parafraseando Lindbeck, os macroeconomistas desempenharam a função de políticos endógenos.

Essa condição tem a ver não apenas com o processo de formação das políticas econômicas (centralizado), mas também com a forma ambígua pela qual os macroeconomistas se inseriram no sistema político e pela qual se legitimaram frente aos demais atores durante os anos de oposição ao autoritarismo. Ou seja, como sendo ao mesmo tempo portadores de um recurso político exclusivo, a posse de conhecimento científico e de perícia técnica; e enquanto propositores de políticas econômicas alternativas, a partir de um sistema de valores ─ e de alianças políticas ─ opostos aos do stablishment. Enquanto o primeiro atributo os qualificava como interlocutores técnicos legítimos dos macroeconomistas oficiais do regime autoritário, através do segundo se erigiam em portadores de valores reformistas e socialmente mais igualitários. Essa função, em algum momento, passou a entrar em contradição com a primeira e a opção se fez pelo segundo atributo, de uma forma conflitiva no interior também do próprio universo intratecnocrático.

Uma outra questão tem a ver com o papel do Presidente e de seu círculo íntimo. É inegável que significou um fato de politização intenso, mas transcende o puro cálculo eleitoral. O Plano Cruzado representou, sem dúvida, um instrumento pelo qual o Presidente pode contornar uma carência: a do tênue apoio da coalizão partidária que servira de suporte à transição ─ a Aliança Democrática ─ e sobretudo, do partido majoritário, o PMDB. Aos poucos a relação mais direta entre a Presidência e o povo (os fiscais de Sarney), para cuja criação o Cruzado foi decisivo, se converteu no instrumento pelo qual o chefe do Executivo se afirmaria acima dos centros de poder e de saber rivais. Pode-se por isso, falar, de novo e ao contrário de Lindbeck em uma overdose de politização das questões técnicas. Mas cabe assinalar, também, dois aspectos relevantes para dar conta da ambigüidade intrínseca à posição dos técnicos no sistema político. E sobretudo a forma em que isso se traduziu em sua prática (e cálculos políticos) enquanto policy makers. De um lado, as circunstâncias de lançamento do Plano Cruzado revelam que este foi instrumental para salvar a coalizão política, então ameaçada de disrupção. De outro, o diagnóstico inercialista utilizado, assim como o experimento antiinflacionário efetivo revelam a ultrasimplificação, pelos técnicos, e adoção, pelos técnicos, da forma pela qual opera um sistema político em transição.

A contrapartida desse processo de politização e que está a merecer pesquisa sistemática dos especialistas em cultura política é a natureza das reações populares. O endosso entusiástico da população ao Cruzado pode denotar tanto uma representação do sistema político quanto de expectativas sobre o papel do Estado, estranha à lógica econômica e ao cálculo político dos policy makers, mas perfeitamente racional em termos da tradição brasileira. Minha hipótese é a de que a adesão popular, depois de anos de arbítrio e de perdas, diante da nova face mudancista do governo ─ explicitada no Plano Cruzado ─ refletia um tipo de expectativa oposto àquele idealizado por seus artífices. Ou seja, a de um aprofundamento da ação do Estado na economia-e-sociedade (como sempre), através de uma intensificação de sua atividade reformista. Só que, dessa vez, com sinal contrário: a favor dos perdedores de ontem.

É a partir da conjunção e da interação dinâmica entre os dois tipos de processos estudados aqui, que se explica, a meu ver, o sentimento generalizado entre os observadores da cena brasileira, de que a transição estagnou. O Plano Cruzado, cuja função inicial foi também a de instrumento político para redução da aguda incerteza econômica, redundou em seu oposto. Mais que isso, responde em grande parte pelo travo forte e amargo de pessimismo, diante do que apareceu como um dejá vu: a recorrência dessa vez em forma extremamente condensada de um movimento pendular entre autoritarismo e populismo.

 

Texto apresentado no 84.° Congresso da American Political Science Association, Washington D. C., 1-4 de Setembro de 1988. As seções 3 e 4 contêm uma versão atualizada do artigo "Choque Heterodoxo e Transição Democrática sem Ruptura" ─ em Sola, 1988.

 

 

Notas Biográficas

 

1 Seguimos aqui a O'Donnell e Schmitter, quanto à distinção entre transição democrática por distensão ou por colapso do regime autoritário (1986).

 

2 Para uma análise do associativismo nos anos de 1960-70, ver Boschi, 1986; e Santos, 1985 para uma reflexão sobre os processos de mudança social correlatos.

 

3a Embora o diagnóstico da inflação brasileira fundado na hipótese inercialista tenha se desenvolvido predominantemente na PUC-Rio, por autores como Francisco Lopes, Pérsio Arida e André Lara Resende, outros autores haviam antecipado as mesmas hipóteses, embora não exatamente o mesmo tipo de terapia. São eles: Adroaldo Moura e Silva (Universidade de São Paulo) e Bresser Pereira-Nakano, (FGV-São Paulo), respectivamente, 1984 e 1984.

 

3b Não existe ainda um conjunto significativo de evidências a confirmar a existência de um projeto coerente e integrado do Governo Geisel e que explique a simultaneidade entre a estratégia política de abertura e a da "'marcha forçada". Parece evidente, no entanto, a "afinidade eletiva" entre uma estratégia econômica substitutiva e prolongamento do horizonte temporal de crescimento, de um lado, e, de outro, a liberalização do regime autoritário.

 

3c Respectivamente, Pérsio Arida e André Lara Resende, além de Francisco Lopes.

 

4 Ao longo dos últimos 22 anos, contam-se pelo menos cinco mudanças de estratégia econômica: 1964, 1967-68, 1974, antes do período mais errático de 1979-81; e, depois disto, 1981-83 e 86.

 

5 Respectivamente: Feia-Rio de Janeiro e Unicamp, articulados em torno ao Ministério da Fazenda; PUC-Rio e USP, cujos representantes se situavam predominantemente no Banco Central e no Ministério do Planejamento.

 

6 Para isso, ver literatura jornalística e sobretudo o excelente livro de Sardemberg, 1987

 

7 Note-se que praticamente não existe uma tradição brasileira de gestão democrática da economia. Durante a democracia populista, tanto o marco político-institucional quanto o tipo de intermediação político-burocrá tica garantiam: a) confinamento das arenas decisórias em relação às pressões da política competitiva; b) autonomia' decisória dos técnicos na proposição e formulação de política econômica. Em contrapartida, uma característica perversa do sistema político então vigente consistia no fato de que as pressões originadas do sistema político-partidário (e dos sindicatos) emergiam na cena política com forte poder de veto, precisamente nos momentos de estabilização.

 

8 O dilema é real ─ entretanto ─ e está constantemente em pauta nas democracias modernas. A gestão da economia (e da inflação) depende não só da adequação das medidas prescritas ao sistema econômico mas também do timing e da intensidade com que forem aplicadas. Em certas circunstâncias, isso pode estar em contradição com a normatividade esperada de um processo decisório efetivamente democrático, cujo timing tende a ser bem mais lento, e cujas resultantes comparativamente diluídas por processos de negociação. Da mesma forma, os atores típicos envolvidos em ambos processos são distintos, porque correspondem a diferentes modalidades de intermediação política. Veja-se Lindbeck, 1976 e, para uma excelente análise das dificuldades experimentadas pelos policy makers na Argentina, veja-se Torres, 1987, 1988.

 

10 Uma questão a ser pesquisada no caso brasileiro é a seguinte: até que ponto eliminar a inflação era a prioridade número um da população (e não só dos propositores de política econômica) ─ como certamente ocorreu nas situações de hiperinflação? Se outras prioridades estavam em pauta no contexto brasileiro, há duas implicações a serem derivadas: a) a adesão ao programa antiinflacionário proposto em 1986 se deveu também a outros fatores; b) no nosso caso havia um hiato entre a consciência (antecipada) dos técnicos quanto aos riscos de uma hiperinflação e a percepção efetiva dos setores envolvidos em conflito distributivo das implicações futuras (que é precisamente uma das características de um tug-of-war desse tipo).

 

11 Esse aspecto foi desenvolvido por Hirschman, 1981, em conexão com as pressões específicas sobre o Déficit Público, engendradas por projetos de desenvolvimento -regional e/ou de crescimento acelerado. Creio que o "efeito multiplicador inflacionário", gerado no interior do setor público, é noção que pode ser facilmente ampliada para dar conta, também, das demandas detonadas pelo prospecto de democratização e canalizadas especificamente sobre esse setor.

 

12 A perda substantiva para os bancos tem a ver com a redução de seu patrimônio, determinada pela desindexação dos títulos governamentais que integravam seu portfólio. A penalização efetiva foi logo atenuada por duas outras medidas: a recompra de parte daqueles títulos pelo governo, e a rápida reorganização do sistema bancário com vistas a reduzir seus custos.

 

13 Isso explica., a mel ver, não só os padrões, comparativamente informais, de tomada de decisões ao longo de 1986, mas, sobretudo, a dificuldade de instituir padrões de accountability por parte dos técnicos e políticos envolvidos.

 

14 A maioria das informações relevantes para esse item foram obtidas em Sardemberg, 1987, Solnik, 1987; entrevistas para a autora (Belluzzo, Arida); e conferências públicas pelos autores do Plano Cruzado (Sayad, Arida).

 

15 ─ O que quero enfatizar aqui é o fato de que as decisões macroeconômicas e seus portadores estão sujeitos a um outro tipo de "`determinismo", eminentemente político, e que tem escapado à crítica técnico-econômica. Enquanto para esta última o político é tratado como "residual" (freqüentemente obstrutivo), privilegia-se aqui uma visão sistêmica da política.

 

16 ─ Também na democracia populista, dadas a importância do Estado como locus privilegiado de gestação da política econômica e a autonomia decisória dos técnicos, se observavam práticas similares: os técnicos politicamente progressistas se situavam como porta-vozes do povo.

 

16b Refiro-me às eleições municipais de novembro de 1985, que resultaram na perda de quatro das principais prefeituras urbanas do País.

 

17 Este parece ser um aspecto a ser explorado com auxílio das categorias desenvolvidas por Hirschman em sua análise dos aspectos psico-sociais subjacentes à dinâmica sócio-política do tug-of-war. Desde que suficientemente adaptadas para dar conta tanto do caráter especial dos conflitos no universo intratecnocrático quanto do contexto político específico em que se desenvolve. (Ver Sola, 1987: 20-25).

 

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