O ÁLCOOL COMBUSTÍVEL E A PECUÁRIA DE CORTE

FRAGMENTAÇÃO E POROSIDADE NO ESTADO BUROCRÁTICO─AUTORITÁRIO

 

Antonio Luiz Paixão e Maria Helena de Castro Santos

 

 

Estado, políticas e teoria

 

O estudo de políticas públicas ─ ou. da regulamentação e intervenção do Governo na sociedade (1) ─ prometia, ao tornar-se uma das perspectivas dominantes da ciência política a partir dos anos 60, a construção da, "teoria política positiva" (Riker & Ordershok, 1973), liberada de contaminações ideológicas pela adesão a "técnicas aparentemente rigorosas - tais como a análise de sistemas, análises de custo-benefício, pro gram-budgeting e outras" (Reis, 1977, p. 167-186), e pela redução do "mistério da política" aos processos pelos quais preferências inconsistentes de múltiplos atores individuais são processadas na caixa preta e implementadas na forma de outputs que as satisfazem (Easton, 1968).

Ao longo das duas décadas seguintes, cientistas políticos norte-americanos refinaram o modelo de análise de políticas públicas para ajustá-lo à performance governamental e aos processos concretos de formulação e implementação de políticas (por exemplo, reconhecendo a influência privilegiada das elites empresariais (2). O paradigma, contudo, essencialmente se mantém e o problema central da dissolução do Estado permanece. Este não passa de arena de objetivos compartilhados (concepção utilitarista).

Contra tal perspectiva e suas transformações insurgiram-se os marxistas. Para estes, o "mistério da política" reside não nos outputs do sistema; mas na estrutura do Estado, funcionalmente articulada aos interesses das classes dominantes. Os marxismos contemporâneos (3) criticam a formulação simplista do Estado como comitê executivo da classe .dominante, divergindo, entretanto, quanto à natureza precisa da determinação em alguma instância do político pela estrutura econômico-social. Em qualquer de suas formas, contudo, o Estado permanece como variável dependente do contexto, expressão da luta inter e intraclasses na sociedade, formulando políticas que atendam aos interesses agregados da classe dominante. Desta forma, mesmo reconhecendo a possibilidade de uma "autonomia relativa" do Estado, este permanece sendo um epifenômeno das mudanças estruturais da sociedade, que definem os parâmetros para a produção de políticas públicas.

Não escapou a alguns observadores argutos (March & Olsen, 1984, p. 734-749), entretanto, uma estranha convergência entre o marxismo e a análise de políticas públicas como estratégias de desencantamento do "mistério da política", em um sentido muito preciso: resulta de ambos os paradigmas a transferência, para um segundo plano analítico, do nível institucional da vida política. Estes sinais de insatisfação com o estado dominante das artes na análise política resultaram do reconhecimento do peso, cada vez maior, das instituições sociais, econômicas e políticas nas sociedades modernas. Menos do que arena de ocorrência do comportamento político ou epifenômeno dos embates de classes sociais, o Estado moderno, concentrando recursos e poder, demanda uma análise mais sensível das suas relações concretas com a sociedade e dos padrões de interdependência institucional dos quais resulta o sistema de ordem social moderno.

O estudo de políticas públicas nesta perspectiva adquire uma relevância estratégica, já que tais políticas são tomadas como instâncias empíricas do "Estado em ação" (4). Neste sentido, elas devem ser estudadas como "indicadores no esforço de se alcançar um diagnóstico adequado do Estado" (Reis, 1977, p. 177), "das formas pelas quais o Estado se relaciona com a Sociedade" (Reis, 1977, p. 178). As instituições políticas que atuam ─ agências burocráticas, legislativos, tribunais ─ podem ser definidas como "coleções de procedimentos operacionais padronizados e estruturas que definem e defendem interesses" (March & Ulsen, 1984, p. 738), e produzem decisões: a)as instituições são coerentes, ou seja, fazem escolhas com base em alguma intenção ou visando a algum interesse coletivo, desenvolvendo paradigmas ou óticas próprias de conceituar o inundo e o lugar que nele ocupam; b)as instituições são autônomas, na medida em que não são meros reflexos de interesses de grupos sociais, embora permeáveis aos interesses privados e possam eventualmente representá-los junto a outras instituições; c)as instituições atuam no mundo complexo e, ao tentar reduzir essa complexidade, freqüentemente desenvolvem objetivos e políticas contraditórias que introduzem conflito e competição na organização da sua interdependência.

Devemos salientar que os estudos mais importantes de políticas públicas no Brasil aderem a esse último paradigma (5). Menos do que para a explicação do sucesso ou da eficiência de políticas específicas, eles se voltaram para a compreensão dos "condicionamentos políticos que no momento pesam sobre a tomada de decisões na esfera do Estado em nosso País" (Reis, 1977, p. 177). Neste sentido, tais estudos buscam desvendar a natureza das relações entre as instituições da sociedade civil e um Estado que assumiu um formato burocrático-autoritário.

Escapa ao escopo desse trabalho discutir as características do Estado burocrático-autoritário (EBA) em geral, de resto já amplamente identificadas e discutidas na literatura (6). É suficiente lembrar que, se por um lado o autoritarismo é excludente e, portanto, particularista, por outro ele é burocrático ─ concentra e centraliza o poder, condicionando o seu exercício às normas impessoais da racionalidade instrumental. Grande parte da retórica autoritária (Campos, p. 8-10), dedica-se à demonstração da articulação entre os critérios de nacionalidade na formulação e implementação de políticas (a despolitização dos issues) e a exclusão política: altos níveis de participação induzem à irracionalidade na formação de políticas públicas, na forma de inflação de demandas e de generalização do populismo demagógico. A exclusão possibilitaria a emergência de objetivos e valores coletivos como princípio de coerência das ações públicas ─ o desenvolvimento de um Estado-Nação moderno, por exemplo ─ acima de interesses privados egoístas.

Mas o Estado moderno capitalista cresce e se complexifica. Em nome da própria nacionalidade e eficiência, sua estrutura burocrática se diferencia e fragmenta. A fragmentação, contudo, induz ao conflito e à competição entre agências burocráticas e, portanto, desorganiza as relações de interdependência dentro do próprio aparelho do Estado.

No caso do EBA, que encontra sua legitimação ideológica no mito da nacionalidade, a fragmentação, a nível da formulação e implementação de políticas, convive com o controle central e autoritário sobre premissas decisórias (exemplo: orçamento e tributação) e serve à recepção pelo aparelho do Estado de ecos da sociedade civil. Ecos evidentemente filtrados pelo pluralismo limitado, que restringe o acesso ao Estado a interesses privilegiados estrutural e organizacionalmente.

A literatura empírica sobre políticas públicas no Brasil privilegiou duas linhas de investigação. A primeira concentra-se no estudo de burocracias públicas e de seus mecanismos decisórios (7), enquanto a segunda linha volta-se para a detecção das estruturas e formas variadas de organização e representação de interesses de grupos empresariais (8). Estes estudos evidenciam, por um lado, a natureza multifacetada do aparelho estatal e, por outro, sua porosidade em relação aos interesses não excluídos do jogo de formulação e implementação de políticas: diferentes padrões corporativistas coexistem com a formação de anéis burocráticos e mecanismos informais de acesso e influência dos quais resulta a impressão de objetivos privados nas políticas públicas através das decisões de conselhos e agências burocráticas, especializadas ou não.

Mas esses estudos, privilegiando estruturas particulares de decisão e modelos estruturais de representação de interesses privados, negligenciam a natureza contextual, em políticas específicas, das interações de grupos de interesses privados e de agências burocráticas, a partir da qual emergem, empiricamente, as noções de fragmentação da arena burocrática de decisão e de mecanismos, corporativos ou informais, de representação. A análise comparativa dos estudos de formação e implementação de políticas específicas, voltados para a reconstituição minuciosa dos cursos de interação entre "quem decide" e "quem pressiona" no domínio da política, permitem reinterpretar algumas de suas características, largamente derivadas da lógica reconstruída da literatura macroestrutural.

Utilizaremos, neste ensaio de interpretação, dois estudos de caso de formulação e implementação de política, com características indutivas e qualitativas. O primeiro analisa a política do álcool combustível como parte da resposta governamental à crise energética que resultou do primeiro choque do petróleo. (Castro Santos, 1987, 1985). O segundo tem como objeto a política da pecuária de corte (9). As duas políticas afetam interesses privados capazes de se organizar e participar do processo decisório, permitindo, assim, reconstruir em detalhe a dimensão porosa do EBA. Os dois estudos, além do mais analisam, com métodos comparáveis, políticas no âmbito econômico. Há contudo, uma diferença importante entre elas. O caso do álcool combustível significa uma invenção política, resultante da introdução de um issue inédito na agenda dos programas públicos, enquanto o caso da pecuária, em contraste, configura urna política rotineira do Estado. A política da carne acontece numa arena previamente estruturada, enquanto o PROÁLCOOL se desenvolve a partir de uma estrutura decisória construída. Assim, as semelhanças porventura encontradas na análise de dois processos decisórios em bases tão distintas apontariam para características mais permanentes desse Estado, em sua relação com interesses privados privilegiados.

 

A carne e álcool: fragmentação e porosidade no EBA

Nesta seção apresentamos, sucintamente, os dois casos em estudo. Eles serão comparados a partir de três dimensões que são centrais para a exploração empírica das políticas do EBA:

a)os atores, públicos e privados, participantes do processo de decisão e seus recursos organizacionais e políticos;

b)o arranjo institucional montado para formular e implementar políticas; e,

c)os processos e estratégias de representação de interesses dos atores sociais e os mecanismos decisórios (Castro Santos, 1986).

Sugerimos ainda que:

 

"(...)a natureza do arranjo institucional estabelecido para a formulação e implementação de políticas depende da clara identificação de centros de decisão, seu número, natureza e inter-relacionamento.

"Um centro de decisão pode ser concebido como o locus para o qual as demandas dos grupos de interesse e agências burocráticas são dirigidas, e onde decisões são efetivamente tomadas. Um centro de decisão emerge ou se impõe como tal quando, no contexto da política burocrática, passa a não se subordinar a nenhuma outra agência. Pode ser uma agência burocrática (exemplo: o IAA, o CNP, o MIC ou a Comissão SEPLAN de Energia (10), ou um órgão colegiado (exemplo: o CDE e o CNE (11), dependendo do aspecto particular de uma política específica. "Centros de decisão podem ser múltiplos ou únicos. A 'política do álcool combustível no Brasil sempre teve mais de um centro de decisão. Competição pode ou não desenvolver-se entre os diferentes centros, dependendo das circunstâncias, e, dessa forma, influenciar o processo de tomada de decisão.

"Um centro de decisão pode, além do mais, ser monolítico ou fragmentado, isto é, composto de uma ou mais agências burocráticas. (...) O tipo de modelo econômico adotado no País, com sua ênfase no rápido crescimento econômico e seu estilo burocrático `racional', provocou a proliferação das agências burocráticas, cada uma a cargo de um aspecto específico da política econômica. As chances de competição entre estas agências relativamente autônomas, freqüentemente com jurisdições superpostas, são grandes, daí resultando uma tendência para o desenvolvimento de centros de decisão competitivos e fragmentados em políticas públicas" (Castro Santos, 1987, p. 77).

 

A análise do arranjo institucional permite iluminar a variável concentração-fragmentação do aparelho burocrático do Estado autoritário, enquanto o estudo dos mecanismos decisórios e das. estratégias de representação dos atores aponta para a avaliação dos graus de porosidade do EBA, afetados, obviamente, pelos recursos de poder e pela capacidade organizacional dos atores.

 

O caso da pecuária de corte

Inicialmente, é importante salientar que o estudo do contexto político do setor pecuário foi realizado em 1979, não registrando, portanto, algumas modificações posteriores no arranjo institucional para a formação e implementação das políticas setoriais (como, por. exemplo, a extinção de Conselhos e reformulações administrativas no âmbito dos Ministérios da Agricultura e da Fazenda). A pesquisa orientou-se em torno de dois focos: uma análise da estrutura de mercado do setor, no sentido de identificar bases possíveis de solidariedade e circunstâncias especiais que facilitam a emergência de organizações de interesse e o estudo da interação entre estas e as agências burocráticas de decisão e implementação de políticas setoriais.

 

a)OS ATORES E SUAS ORGANIZAÇÕES

 

A organização social do setor pecuário estrutura-se em segmentos verticais de solidariedade, que incluem desde indivíduos nos níveis mais baixos da estrutura social ─ os pequenos produtores ─ até aqueles situados no topo desta estrutura ─ os invernistas, na produção, e os proprietários de frigoríficos, no setor de intermediação. Estes blocos verticais articulam-se internamente através de laços "patrão-cliente" e competem entre si no mercado. Duas condições "internas" conspiram contra a emergência e a efetividade de organizações de interesse no setor: a natureza vertical das coalizões de interesse torna precárias as bases de solidariedade entre os atores e a múltipla participação de um mesmo agente individual em segmentos distintos do mercado minimiza as condições de explicitação de conflito entre eles. Externamente, o setor se ressente de sua debilidade política no conjunto das classes dominantes e que se expressa em uma subordinação histórica dos interesses agrários aos interesses urbano-industriais.

O setor de produção (cria, recria, e engorda) apresenta uma alta densidade organizacional, representada por milhares de sindicatos de produtores rurais e algumas dezenas de associações civis especializadas de criadores. A estrutura organizacional do setor comporta dois tipos de organização: um bloco de natureza corporativa, composto pela Confederação Nacional de Agricultura (CNA), pelas Federações estaduais e pelos sindicatos municipais, fortemente influenciado pelo Estado e um grupo de associações civis, como a Sociedade Rural Brasileira (SRB) e a Associação Brasileira de Criadores do Gado Zebu (ABCZ), com maior potencial de ação representativa autônoma.

O setor de intermédio (frigoríficos) não dispunha de organização nacional ─ seus interesses eram predominantemente, à época da investigação, representados pelo Sindicato da Indústria do Frio de São Paulo, cujo secretário-geral, recrutado na burocracia pública, desempenhou importante papel de broker na articulação dos objetivos do grupo com as agências estatais.

 

b) O ARRANJO INSTITUCIONAL

O ambiente institucional da formulação e implementação de políticas no setor pecuário é composto por agências compartimentalizadas, especializadas e freqüentemente conflitantes. O Ministério da Agricultura, através da assessoria do ministro (tanto a economia quanto as mais especializadas, como as de pecuária leiteira e de corte) e de agências como a Secretaria de Produção Animal, a Empresa Brasileira de Pesquisa Agropecuária (EMBRAPA) e a Empresa Brasileira de Tecnologia e Extensão Rural (EMBRATER), configuram um primeiro centro de decisão, onde os grupos ligados à produção buscam se fazer representar, voltado para as atividades de cria, recria e engorda do gado.

O setor frigorífico articula-se com o Estado através da Companhia Brasileira de Alimentos (COBAL), que administra a política de estoques reguladores e da Secretaria de Inspeção de Produtos Animais (SIPA), ambas subordinadas ao Ministério da Agricultura, da Assessoria Econômica do Ministério da Fazenda e de órgãos colegiados como o Conselho Nacional de Abastecimento (CONAB) e a Comissão Permanente de Pecuária segundo centro de decisão referido às atividades de abate e comercialização. Inclui agências tanto do MA como MF, embora sob a clara hegemonia deste último.

Duas observações permitem clarificar a natureza fragmentária do arranjo institucional de formulação e implementação de políticas públicas no setor pecuário. Anota-se, em primeiro lugar, um conflito entre o Ministério da Agricultura (MA) e o Ministério da Fazenda (MF) sobre o controle das políticas e clientelas setoriais. Essa situação de conflito foi resolvida, não pela arbitragem de um nível superior de autoridade, mas pelo jogo político interburocrático, do qual resulta a hegemonia do MF sobre o MA. A trajetória do CONAB ilustra bem o processo de decadência política do MA visava a ampliar seu controle sobre as políticas agrícolas ─ mas, no CONAB, as iniciativas do MA sofreram o veto do MF. Algumas agências do MA são estratégicas no apoio técnico aos produtores e a COBAL desempenha papel relevante na implementação da política de estoques reguladores, mas estas como as agências do MF. Temos aqui, então, uma disputa entre dois centros fragmentados (produção e intermediação) e a afirmação do centro hegemônico.

Em segundo lugar, a hegemonia do MF não resultou de sua “colonização” pelos interesses privados do setor, mas da articulação destes com um paradigma dominante deste Ministério ─ a defesa do consumidor através de políticas de controle de preços ─ que permitiu aos frigoríficos e, através deles. Aos produtores, o acesso político ao MF e suas agências. Entretanto, tal acesso significou a aceitação, pelos interesses privados do setor, de uma situação assimétrica em relação aos grupos industriais e financeiros, com os quais competem desigualmente na influência sobre as políticas econômicas do governo formulados no MF suas demandas, as elites pecuárias contribuíram para o esvaziamento político do primeiro, mais sensível a seus interesses e atuando conforme o paradigma do produtor, mas menos eficiente politicamente do que o MF em relação a objetivos imediatos do setor.

 

c) MECANISMO DE REPRESENTAÇÃO E DECISÃO

A discussão anterior possibilita explicitar os dilemas envolvidos na representação de interesses do setor pecuário e implementação de políticas e públicas. A hegemonia do MF implicou na canalização de demandas privadas do setor para sua esfera decisória. Mas esta é pouco sensível em relação aos interesses do segmento de produção: para os funcionários do MF, as associações civis dos produtores carecem de uma base sólida de representação e, por isso mesmo, são excessivamente “paroquiais”. O Sindicato da Indústria do Frio, dotado de maior capacidade organizacional, apresenta, comparativamente, melhores condições de acesso ao MF (chegando a vocalizar, inclusive, os interesses de produtores), mas não ao ponto de se constituir em clientela significativa: sua pretensão ao estabelecimento de laços corporativos “societários” com o Estado, através da participação na Comissão Permanente de Pecuária (CPP), sofreu veto fulminante do MF, cuja abertura ao segmento é contingente de sua articulação com o issue da proteção ao consumidor. Esta pretensão, no que se refere aos produtores, não passou do nível da idealização. Tanto a ABCZ como a FAESP expressam o desejo de institucionalização da participação dos produtores na definição da política pecuária através da criação de um Conselho de Desenvolvimento Agropecuário, que funcionaria como uma câmara “societária”.

Excluído dos mecanismos “societários” corporativos, o setor se faz representar em agências consultivas e deliberativas, como o Conselho Monetário Nacional (CNM), através da CNA, uma organização corporativa altamente penetrada pelo Estado e ineficiente, dado o alto grau de agregação dos interesses rurais nela representados, como articuladora de grupos específicos. Suas funções, portanto, são de natureza cerimonial: ela aproxima grupos privados de autoridades públicas, oferece ocasiões para a discussão de “grandes” diretrizes de política econômica, mas em pouco influencia o conteúdo das políticas públicas.

A informalidade é, portanto, a forma básica de representação de interesses da política pecuária.

Vale a pena focalizar especialmente o problema da representação do grupo frigorífico, por sua riqueza e maior complexidade. Sua natureza de oligopólio esconde um alto grau de diferenciação de interesses (pela múltipla participação de seus membros individuais em diferentes segmentos do mercado), o que conspira contra a sua capacidade de ação coordenada que, entretanto, deve envolver diversas arenas compartimentalizadas do MA e do MF. O exame de duas políticas permite ilustrar o jogo representativo do Sindicato da Indústria do Frio.

A primeira é a política do estoque regulador da carne, implementada pela COBAL, uma agência do MA, que, por um lado, “empregou” a rede frigorífica na entressafra, mas, por outro, endividou o setor e anulou seu poder de barganha na determinação do preço da carne. A incerteza representada pela dependência do setor em relação à COBAL é absorvida pela transferência dos investimentos políticos dos frigoríficos para o MF , que dá cobertura, no CONAB e na CPP, às solicitações de reescalonamento de sua dívida junto à COBAL. Foi visto, inclusive, como esse movimento político do setor frigorífico foi importante para a definição do centro hegemônico da política pecuária.

O segundo caso é a política de federalização da inspeção sanitária implementada pela SIPA (MA). A federalização beneficiava amplamente os frigoríficos, ao excluir do mercado unidades “artesanais”, ainda que os descapitalizasse, dado o custo elevado do atendimento às exigências tecnológicas da SIPA. A política de federalização sofreu dois tipos de oposição, localizados no MA: os grupos excluídos pressionaram o Ministério, relacionado a derrota eleitoral do partido do governo, em 1974, a protestos locais contra a política, ao mesmo tempo que tecnocratas de beneficiamento de grandes investimentos voltados para a exportação, penalizando o produtor e o consumidor interno. A SIPA, sentindo-se enfraquecida na estrutura do MA, buscou suporte no MF, onde a federalização se encaixava no paradigma de defesa do consumidor e era apoiada pelo Sindicato da Indústria do Frio. Este procurou mobilizar a opinião pública, via imprensa, para a defesa da SIPA.

Entretanto, o sindicato fracassou em suas tentativas de combater a intervenção do governo na determinação do preço da carne ─ um componente central do paradigma de defesa do consumidor do MF que tanto serviu à articulação dos frigoríficos com o Estado e que, por outro lado, define os limites de sua influência sobre as políticas do setor. O sucesso ─ maior , no caso da federalização, e relativo, no caso da COBAL ─ do Sindicato no jogo da barganha política interburocrática não deve ofuscar a precariedade das bases de sua ação representativa. Incorporando, na mesma organização, interesses dispersos (grandes e pequenos frigoríficos, industriais e comerciantes e pecuaristas), a atividade de representação coletiva do Sindicato é minada pela preferência por “saídas individuais” em situações críticas e pela informalidade na articulação com o Estado. Para se opor ao MF e seu paradigma do consumidor seria preciso grande coesão e força representativa do setor.

 

O caso do álcool combustível 12

Em trabalhos anteriores elaborou-se análise compreensiva do processo de formulação e implementação do PROÁLCOOL, cobrindo a primeira (mistura álcool anidro-gasolina, 1975/ 1978 1975/1978) é a segunda (carros movidos à álcool hidratado, a partir de 1979)fases do Programa Nacional do Álcool. Definidos os parâmetros básicos de decisão (econômicos e técnicos), a política de barganha e o approach indutivo foram usados como referência analítica para a reconstrução empírica do processo de tomada de decisão da política de álcool combustível. Foram examinados, assim, a cada instante relevante, o comportamento do mercado internacional de petróleo e o dó açúcar, registrando-se os choques de petróleo, as altas e as prolongadas baixas no mercado do açúcar, o impacto da situação combinada desses dois mercados nas políticas econômica e energética do País e seu reflexo nas ações e interações dos atores participantes do processo de decisão do PROÁLCOOL, tanto públicos como privados. .Foram identificadas, dessa forma, as principais questões, problemas e gargalos de cada fase do Programa, mapeado o conflito que suscitavam e as soluções encontradas.

Para os propósitos deste trabalho, é suficiente destacar aqui o processo de construção do arranjo institucional que permitiu acomodar tantos e tão variados interesses em jogo, em disputa pelo controle de um Programa novo, identificar esses interesses, incorporados pelas agências burocráticas e grupos de interesse, analisar as formas de acesso destes últimos ao aparelho de Estado, bem como as estratégias de resolução de conflito interburocrático e os mecanismos de decisão.

 

Atores

Anota-se, em primeiro lugar, o grande número de atores, tanto públicos como privados, envolvidos no Programa Nacional do Álcool, o que torna o processo de construção de sua estrutura decisória especialmente complexo.

Entre os atores públicos, sem a pretensão de se cobrir o universo, citam-se: o Presidente da República, os Ministérios da Indústria e Comércio, Minas e Energia, Fazenda, Agricultura e a Secretaria de Planejamento; o Conselho de Desenvolvimento Nacional, a Comissão Nacional de Energia e a Comissão SEPLAN de Energia; o Conselho Nacional do Álcool e a Comissão Executiva Nacional do Álcool; o Conselho Nacional de Petróleo e a Petrobrás, o Instituto do Açúcar e do Álcool, a Secretaria de Tecnologia Industrial e o Conselho de Desenvolvimento Industrial; o Conselho Monetário Nacional, o Banco Central e Agentes Financeiros.

Os atores sociais restringem-se, no Brasil autoritário pós-64, ao "grande capital". Sua importância cresce ou decresce conforme as questões em pauta, as circunstâncias externas e internas e a fase do Programa. Os mais relevantes são: plantadores de cana, usineiros, proprietários de destilarias autônomas, fabricantes de destilarias, montadoras de automóveis e seus respectivos sindicatos e associações de interesses. Embora afetados diretamente pelos efeitos do Programa, os trabalhadores rurais e os pequenos proprietários estão fora do processo de decisão do PROÁLCOOL.

 

Conflito interburocrático e a construção do sistema institucional

Durante a fase de gestação do PROÁLCOOL desenvolve-se forte conflito interburocrático pelo controle do Programa, já que a estrutura decisória anterior não se mantém, quer pelas novas circunstâncias, quer pela nova escala de produção do álcool.

O conflito surgiu intenso entre o IAA e a Petrobrás e, em menor escala, o CNP. A nível ministerial, entre o MIC e o MMF. O IAA, a cargo da política do açúcar e do álcool desde a sua criação, em 1933, vinha, nos últimos anos,.perdendo progressivamente suas atribuições para outros órgãos. O controle do novo Programa era, assim, vital para sua estratégia de sobrevivência. Tanto mais que os recursos do Fundo Especial de Exportação, fundamental na composição do orçamento do Instituto, estava quase exaurido. Para a poderosa Petrobrás, até então em controle da política de combustíveis líquidos do País, a produção .e um combustível nacional em larga escala sem a sua participação poria em risco sua própria identidade institucional. O CNP, por sua vez, jogara papel proeminente na política de álcool combustível pré-PNA: detinha o controle das atividades de distribuição e o poder de veto sobre a política da mistura carburante como um todo. Esse poder é exercido ao findar á década dos 50, quando a mistura álcool-gasolina passa a ser mais cara do que a gasolina pura. Quando a política da mistura carburante é retomada com o PROÁLCOOL, o CNP tenta manter sua importância anterior e entra na disputa do controle do Programa, embora de forma menos aguerrida,.por assim dizer, que o IAA e a Petrobrás.

A disputa pela liderança na formulação da política da mistura carburante se prolongaria por cerca de ano e meio, com vários episódios adicionais, idas e vindas, alianças se fazendo, desfazendo e refazendo. Quando é criado um Grupo de Trabalho Interministerial encarregado de formular as diretivas da política de álcool combustível, uma das suas atribuições é recomendar ao CDE um formato institucional para o PROÁLCOOL ou, em outras palavras, definir o controle do Programa. O MIC e o MME mostraram-se irredutíveis em suas posições e, após duas reuniões infrutíferas do Conselho de Desenvolvimento Econômico, o Presidente Geisel decide-se pelo formato de colegiado. Assim, o Dec. 75.593/75 que cria o PROÁLCOOL estabelece a Comissão Nacional do Álcool, presidida pelo Secretário-Geral do MIC e tendo como membros representantes de diversos ministérios, inclusive o de Minas e Energia.

A nível do segundo escalão, o decreto aponta, como grande vitorioso, o Conselho Nacional de Petróleo, que recupera seu controle anterior sobre a política do álcool combustível e o expande agora para incluir o álcool destinado à indústria química. Ao IAA resta o controle sobre o álcool destinado a outros fins e sobre o melaço. Quanto à Petrobrás, sua participação no novo Programa se restringiria à da sua distribuidora. Tanto o IAA como a Petrobrás, contudo, viriam a ocupar lugar fundamental no Programa. O IAA, pelo conhecimento técnico que. acumulou sobre a agroindústria canavieira durante mais de quatro décadas de existência e pelo papel de broker dos interesses de seus "`clientes" (produtores de açúcar e, álcool e plantadores de cana) vis-à-vis outras agências burocráticas. Assim, embora sem o poder de formular diretivas para a política de álcool combustível, o IAA tornou-se imprescindível tanto para a Comissão Nacional do Álcool como para sua futura substituta, a Comissão Executiva Nacional do Álcool-CENAL. A Petrobrás, por sua vez, após algumas tentativas infrutíferas de entrar na produção de álcool, consegue firme controle do sistema de distribuição e tancagem, em detrimento das companhias distribuidoras de derivados de petróleo.

No que diz respeito à disputa MIC versus MME, esta continuaria por toda a primeira fase do PROÁLCOOL, apesar da criação da Comissão Nacional do Álcool.

Ou seja, a resolução dos conflitos interburocráticos á nível formal, isto é, através de instrumentos jurídicos, não põe um ponto final nas disputas. Estas se refariam ao longo dos anos seguintes e só seriam resolvidas quando, finalmente, vieram a se estabelecer politicamente os espaços do MIC, MME, Petrobrás, IAA e CNP.

 

A definição dos centros de decisão

Tanto na fase da mistura carburante como na fase de carros movidos puramente à álcool, o arranjo institucional estabelecido para implementar o Programa inclui três centros principais de decisão: o centro ligado às atividades de produção (da plantação da cana à produção do álcool nas usinas), o centro relativo às atividades de distribuição (da coleta de álcool nas usinas até a venda aos consumidores)e o centro das atividades de financiamento (administração e regulação dos recursos financeiros e suas aplicações).

O centro relativo às atividades de produção se caracterizaria, durante toda a primeira fase do PROÁLCOOL, por intensa disputa interburocrática, apesar do decreto de criação do Programa deixar claro as atribuições dos órgãos em disputa (ver acima). Assim, o IAA, conforme indicado, apesar de relegado ao segundo plano, abre seu espaço e torna-se imprescindível ao Programa. A Petrobrás continua a pressionar para entrar na produção, concentrando-se, nessa primeira fase do PNA, na frustrada tentativa de produzir álcool de mandioca. Quanto à Comissão Nacional - do Álcool, esta, como se viu, não resolveu o conflito MIC versus MME, tornando-se, antes, um colegiado que meramente agregava agências em disputa.

O centro de distribuição ficaria sob o comando do CNP, já que o IAA perdeu suas atribuições históricas sobre a distribuição do álcool combustível, incapaz de cumprir suas funções dada a nova escala de produção requerida, e a Petrobrás, durante a fase da mistura álcool-gasolina, não conseguiu abrir espaço nesta área. De fato, após intensa disputa pelo controle do sistema de distribuição e tancagem entre a Petrobrás e as companhias distribuidoras privadas, o CNP revoga toda a autoridade do IAA sobre a distribuição do combustível e atribui às distribuidoras em geral a responsabilidade de comprar o álcool diretamente das usinas e transportá-lo aos centros de mistura. As atividades da Petrobrás no PROÁLCOOL se limitariam, assim, às atividades da sua distribuidora, o que, como já indicado, não ocorreu.

O centro de decisão das atividades financeiras do Programa, embora fragmentado, não é palco de disputa entre as agências que o compunham na medida mesma em que suas jurisdições e posições na hierarquia burocrática estavam bem definidas. Assim, o Conselho Monetário Nacional decidia sobre a alocação de recursos para o PROÁLCOOL industrial e rural, o Banco Central regulava as operações financeiras do Programa e os agentes financeiros transferiam os recursos do Programa para o investidor.

Com a decisão de expandir o Programa e desenvolver uma frota de carros movidos exclusivamente a álcool, muitos problemas importantes tiveram que ser enfrentados, inclusive a reforma do sistema institucional, objeto de queixas decorrentes de atores sociais, que não sabiam para onde ou como dirigir suas demandas.

Em junho de 1979 o novo governo resolve substituir a Comissão Nacional do Álcool pelo Conselho Nacional do Álcool, criando ainda uma Secretaria Executiva para o Programa, a Comissão Executiva Nacional do Álcool-CENAL. O primeiro, encarregado de formular as diretivas do PROÁLCOOL, tem como presidente o próprio ministro da Indústria e do Comércio e como membros os secretários-gerais dos diversos ministérios que já compunham a antiga Comissão Nacional do Álcool. A CENAL, responsável pelo processamento dos pedidos de financiamento para projetos de`destilaria, é presidido pelo secretário-executivo do MIC e tem como membros órgãos relevantes para a política do álcool combustível, como o CNP e o IAA. Pertencendo os membros desses novos órgãos ao segundo e primeiro escalões da burocracia esperava-se, em contraste com a antiga Comissão Nacional do Álcool, maior agilidade na tomada de decisões.

Com os novos ministros, a disputa MIC versus MME é renovada e intensificada. Assiste-se, contudo, ao longo do tempo, o progressivo enfraquecimento do MME, tanto a nível da política energética em geral quanto da política do álcool combustível, e o concomitante crescimento do poder do MIC sobre essa última. As atividades ligadas à produção, do álcool passariam, assim, de fato, ao controle do MIC, tanto na figura do seu ministro como do seu secretário geral e presidente da CENAL. Este se tornaria 0 órgão relevante para decisões relativas à produção do álcool, sendo sua principal função a de compatibilizar oferta e demanda. O Conselho Nacional do Álcool viria a ocupar lugar secundário na estrutura de decisão da política de álcool combustível. O Centro de decisão para questões da produção veio, assim, finalmente, a estabelecer-se politicamente. É ainda um centro fragmentado (MIC, CNAL, CENAL, IAA), mas sob a clara hegemonia do MIC.

No que se refere ao centro de decisão relativo à distribuição de álcool, anota-se, na segunda fase do Programa, a presença da Petrobrás, cuja importância cresce na mesma medida em que cresce seu controle sobre o sistema de distribuição e tancagem. O controle do centro de distribuição passa a ser harmonicamente dividido pelo CNP e Petrobrás, uma vez que essas agências j á haviam travado sua "batalha" (em torno da política de combustíveis líquidos) e chegado a um modus vivendi, logo após a criação da última na década de 50.

Ao longo dessa segunda fase do PROÁLCOOL, assiste-se a um processo crescente de centralização das decisões relativas ao financiamento do Programa nas mãos da SEPLAN, principalmente através da sua Comissão de Energia, criada em 1981 para administrar os recursos destinados a programas de fontes alternativas . de energia. Esse processo de centralização pode ser explicado pela necessidade de severo controle das despesas governamentais com a deterioração da situação econômica do País.

Por volta de 1982, os centros de decisão do Programa já estão bem delineados e politicamente estabelecidos. Com o conflito interburocrático resolvido, centros múltiplos e fragmentados de decisão não impediriam a integração das atividades, de produção, distribuição e consumo do PROÁLCOOL, nem a sua institucionalização. Os grupos de interesse sabem agora para onde dirigir suas queixas e demandas. Resta indagar, então, de que forma esses grupos atingem os centros e influenciam a decisão.

 

Mecanismos de decisão e formas de representação de interesses

Os grupos de interesse influenciam o processo de tomada de decisão da política de álcool combustível através de formas e mecanismos variados. Incluem-se, entre eles, pronunciamentos e matérias pagas na imprensa, discursos em fóruns públicos para a política do álcool, tais como os Encontros Nacionais dos Produtores de Açúcar e os Encontros Nacionais dos Produtores de Álcool, promovidos anualmente pela ÇOPERFLU e SOPRAL, respectivamente. Somente os plantadores de cana e os produtores de açúcar e álcool gozam de representação formal em órgãos ligados à política do álcool combustível, restringindo-se esta ao Conselho Deliberativo do IAA.

Os contatos informais são o modo típico de representação de interesses na política de álcool combustível recente. Esses contatos entre os atores sociais e a burocracia estatal são feitos ou individualmente ou através de suas associações e sindicatos. Quanto mais poderoso um ator em termos individuais mais independente ele é das representações coletivas. Assim, por exemplo, os maiores produtores de açúcar e álcool, os cinco maiores fabricantes de destilarias e todas as montadoras de automóveis têm acesso direto às agências burocráticas. Os atores menos poderosos fazem-se representar ou pelas associações e sindicatos correspondentes ou através dos atores individuais mais poderosos, corno no caso do setor de bens de capital.

Já os produtores do Nordeste prescindem das representações coletivas de interesse, geralmente fazendo-se representar pelos governadores de estado, uma vez que a agroindústria canavieira é vital para a economia dessa região. Uma questão do setor é, assim, uma questão do próprio estado.

O corporativismo, quer "estatal" ou "societário" (13), está visivelmente ausente da estrutura de representação de interesses da política do álcool combustível. Não há vínculos verticais entre o setor privado e o Estado, nem qualquer representação formal de grupos de interesse em agências burocráticas, conselhos ou comissões. A exceção, já mencionada, é formada pelos plantadores de cana e produtores de açúcar e álcool com assento no Conselho Deliberativo do IAA. Pode-se dizer, contudo, que este é um aspecto resiliente da política do álcool pré-PNA. Por outro lado, os sindicatos pertencentes à estrutura corporativa oficial, criada durante o Estado Novo, agem em conjunção ou complementarmente a associações paralelas, tais como a COPERSUCAR, COPERFLU; ABDIB, ABIQUIM, ANFAVEA. Assim, por exemplo, a COPERSUCAR e o Sindicato da Fabricação do Álcool no Estado de São Paulo, dividem o mesmo presidente. Já no Rio de Janeiro, a representação política dos produtores de açúcar e álcool é dividida entre a COPERFLU ─ que tem fácil acesso aos gabinetes de Brasília e o Sindicato da Indústria e da Refinação do Açúcar dos Estados do Rio de Janeiro e Espírito Santo ─ a cargo dos contatos com o CNP e o Banco do Brasil, já que o Banco pode penalizar a Cooperativa, encarregada da comercialização dos produtos de seus membros, mas não o Sindicato, cuja atuação é meramente política.

Em vários momentos, formam-se "anéis burocráticos", ou seja, vínculos horizontais temporários entre os atores públicos e privados, em torno de urna questão específica. Assim, por exemplo, durante a segunda fase do Programa, a Petrobrás conseguiu o apoio de importantes produtores de açúcar e álcool para sua pretensão de estabelecer o monopólio da compra do álcool combustível em troca de garantia a longo prazo da compra do álcool dos produtores, necessária para o financiamento bancário destinado à instalação ou expansão de destilarias. Durante a fase de formulação do Programa, o MIC mobilizou o apoio da ABIQUIM e do Sindicato das Indústrias de Produtos Químicos para Fins Industriais para o monopólio do Estado na distribuição do álcool para uso combustível e como matéria-prima nas indústrias químicas.

O mecanismo de decisão típico da política do álcool combustível passa-se da seguinte maneira. Os atores privados, individualmente ou através de suas associações e sindicatos, ou ainda através dos governadores de Estado, no caso de produtores nordestinos, dirigem suas demandas à agência burocrática a cargo do aspecto em questão da política do álcool. Assim, os produtores de álcool dirigem-se ao Instituto do Açúcar e do Álcool ─ IAA se têm queixas quanto a distribuição de quotas de álcool à Petrobrás se a questão relaciona-se com a demora da coleta de álcool ou ao Conselho Nacional de Petróleo ─ CNP se trata de assunto referente ao pagamento do álcool coletado; as montadoras voltam-se para a STI se aspectos técnicos dos motores a álcool estão em jogo ou para o CNP para a garantia de octanagem uniforme ou mistura carburante homogênea; os fabricantes de destilaria dirigem-se ao Conselho de Desenvolvimento Industrial ─ CDI para discutir preços dos equipamentos e ao Ministro do Planejamento para demandar correção monetária do crédito concedido aos projetos de destilarias.

Muitas vezes as agências servem como brokers na representação de interesses privados frente a outras agências burocráticas engajadas na política do álcool combustível. Caso típico é o do IAA, que "representa" os interesses de seus "clientes", os fornecedores de cana e produtores de açúcar e álcool, frente ao CNP e ao MIC. De outras vezes, instâncias superiores de autoridade são acionadas para resolver questões maiores que envolvem atores públicos e privados. Por exemplo, o Conselho de Desenvolvimento Econômico, durante a primeira fase do PROÁLCOOL, serviu de arena de decisão para resolver a questão do uso final do álcool, enquanto a Comissão Nacional de Energia, já na segunda fase do Programa, foi responsável pela escolha entre álcool aditivado e óleos vegetais para substituir o diesel. Na maioria das vezes, contudo, as questões são resolvidas dentro da agência burocrática relevante de um dado centro de decisão. Dessa forma, o conflito entre a Petrobrás e as companhias distribuidoras de derivados de petróleo sobre o controle do sistema de tancagem e distribuição de álcool foi resolvido com a intermediação do CNP.

O presidente da República desempenha o papel de árbitro em última instância dos conflitos interburocráticos em torno de questões que não conseguem ser resolvidas. Sua interferência pode não resolver a questão definitivamente (como no caso, por exemplo, da demora por parte dos agentes financeiros de liberar crédito para projetos de destilarias já aprovados), mas torna-se referência obrigatória para os atores conflitantes que, ao se identificarem com a preferência do presidente, procuram fortalecer sua posição vis-à-vis seus oponentes.

Constitui-se, assim, uma estrutura decisória para a política do álcool combustível complexa, fragmentada, mas politicamente bem resolvida, capaz de acomodar os interesses do grande número de atores públicos e privados envolvidos no PROÁLCOOL. Fica claro aos atores sociais capazes de influenciar o .processo de decisão, o chamado "grande capital", os mecanismos e as formas de fazê-lo, e todos declaram-se satisfeitos com a estrutura de decisão do PNA.

 

Conclusão: a Torre de Babel chega ao céu

O que a análise das políticas da pecuária de corte e do álcool combustível nos ensina sobre a fragmentação do EBA e sua permeabilidade aos interesses privados privilegiados?

 

EBA: fragmentação e conflito

Em ambos os casos observa-se um conflito, mais ou menos intenso, entre agências burocráticas sobre o controle das políticas.

Em nenhum dos dois casos o conflito interburocrático foi solucionado pela criação de órgãos colegiados (Pereira Prates, 1982). Veja-se o caso do álcool: no desenrolar da disputa entre o MIME e o MIC pelo controle do programa, a criação da Comissão Nacional do Álcool (CNAL) apareceu como a forma de solucionar o conflito. Como foi sumariamente descrito ha seção anterior, a disputa interburocrática não foi resolvida aí, e muito menos através do seu futuro substituto, o Conselho Nacional do Álcool, que veio a se tornar um órgão secundário na estrutura decisória do PROÁLCOOL. Similarmente, o conflito interagências nas políticas da pecuária de corte não se resolveu com a criação da CONAB, na medida em que o fortalecimento do poder e controle do MA sobre as políticas não ocorreu, conforme o esperado. Não se observa, também, a criação de uma superagência central, que tomasse a si o controle sobre a formulação e implementação das políticas em suas diversas fases e, portanto, negasse a natureza fragmentada do aparelho burocrático do Estado.

O que emerge da empiria é a resolução do conflito interburocrático a nível concreto da disputa política entre agências, pela emergência de uma agência hegemônica dentro de um centro ─ o MIC afastando progressivamente o MME das decisões sobre produção de álcool ─ ou de um centro hegemônico ─ O MF deslocando para um plano secundário o centro de produção controlado pelo MA na formação e implementação de políticas no setor pecuário. No primeiro caso, a hegemonia do MIC representou substancial enfraquecimento do MIME das decisões políticas do programa; no setor pecuário, a hegemonia, do MF atribuiu papel importante, ainda que subordinado, a algumas agências do MA, que, em conjunto com o MF, constituiriam o centro hegemônico da intermediação.

Uma vez resolvido politicamente o conflito interburocrático, as decisões fluem de centros identificados e as políticas específicas dotam os órgãos diferenciados e fragmentados de coerência em suas decisões e atividades de implementação. No setor pecuário, a hegemonia do MF significou a imposição do paradigma do consumidor como princípio de coerência das políticas da carne. Este paradigma permite à SIPA ganhar proteção institucional e legitimidade decorrentes de sua coalizão com o MF e reduz substancialmente o papel da COBAL no setor. No caso do PROÁLCOOL, a resolução do conflito permite a construção de um sistema institucional capaz de solucionar os vários problemas e questões típicos de uma invenção política, integrando assim as atividades de produção, distribuição e consumo e permitindo a institucionalização do programa.

A natureza de invenção do PROÁLCOOL e sua saliência como issue da agenda das políticas econômica e energética contribuem para a explicação de duas importantes diferenças nas estratégias de resolução do conflito interburocrático nos dois casos. A primeira refere-se ao papel da Presidência da República e do recurso a instâncias superiores a nível ministerial para a resolução de conflitos, praticamente inexistente nas políticas pecuárias e crucial em momentos de competição acirrada entre as agências burocráticas no PROÁLCOOL. Na medida, porém, em que o abastecimento de carne ao consumidor adquire, corno nos tempos de filas e ágio durante o Plano Cruzado, uma saliência estratégica na agenda das políticas econômicas, o centro de decisões transcende o nível das agências, passando a envolver ministros e a Presidência da República.

Uma segunda diferença entre os dois casos tem a ver com o peso da clientela na resolução de conflitos interagências. A invenção política, implica em problemas de definição de domínio e espaço político por parte das agências envolvidas ─ e o caso do PROÁLCOOL mostra que uma das estratégias elaboradas pelas burocracias em conflito foi a mobilização, através de anéis burocráticos, de grupos sociais, como os produtores de açúcar e álcool no sentido de garantir o monopólio da compra do novo combustível pela Petrobrás. No caso do setor pecuário, a hegemonia do MF se consolida, entre outras coisas, pela migração política dos produtores do MA para as agências do MF, trocando uma situação de clientela preferencial de um centro decisório em declínio pela posição de cliente secundário de um centro poderoso ─ daí a despreocupação do MF em relação ao estabelecimento de anéis burocráticos.

 

EBA: permeabilidade aos interesses privados privilegiados

Como a fragmentação afeta a audição, pelo Estado, dos ecos da sociedade civil? Alguns destes, como vimos acima, podem desempenhar papel estratégico na definição de quem ganha e quem perde no jogo da fragmentação burocrática. Interessa-nos analisar aqui, entretanto, a contrapartida que o Estado fragmentado oferece aos grupos organizados da sociedade civil no plano da representação de seus interesses nas políticas públicas - o tema da permeabilidade ou porosidade do EBA.

Os casos aqui analisados reforçam os achados dos estudos macropolíticos ─ o EBA, excluindo os grupos subordinados, abre aos não excluídos diferentes mecanismos de representação e de impressão de seus interesses nas políticas públicas. A análise da representação de interesses nos dois estudos segue a linguagem clássica da identificação de mecanismos corporativistas, anéis burocráticos e articulações informais entre atores sociais e burocráticos, mas apresenta algumas qualificações importantes dos modelos teóricos vigentes de participação política no EBA.

Em primeiro lugar, os dois estudos desvendaram um sistema muito complexo de representação de interesses. Estão. presentes representações coletivas e individualizadas, formalizadas e informais, institucionais ─ agências atuando como brokers de interesses privados face a outras agências, como o IAA, na política do álcool ─ ou, como nos mostra ainda o caso do álcool, governadores de estado pressionando as agências no mesmo sentido.

Neste sistema complexo de representação, ressalta o peso dos . mecanismos informais. A informalidade aparece como o meio econômico. de lidar com a fragmentação do aparelho de Estado, pois serve tanto aos interesses privados (que assim se livram dos custos da organização) como às agências públicas (que encontram nas articulações informais um poderoso mecanismo cognitivo e de defesa de sua autonomia decisória, escapando assim, a controles societários de suas atividades). A informalidade aparece, assim, na verdade, como corolário da fragmentação. Isto vale tanto para o EBA como para formas democráticas do Estado capitalista moderno. A diferença básica, entretanto, é que nestes últimos a informalidade convive corri estruturas de representação de interesses altamente estruturadas e institucionalizadas, o que garante o funcionamento de checks and balances ─ enquanto no EBA, a fragilidade deste mesmo sistema serve ao lado autoritário deste tipo de Estado.

Em segundo lugar, as formas corporativistas de representação estão, surpreendentemente, ausentes nos dois casos. Certamente a CNA desempenha algum papel nas políticas do setor pecuário ─ mas é um papel puramente cerimonial de mediação. Supõe-se, na literatura, uma afinidade eletiva entre o EBA e o corporativismo, mas ao olhar o ERA de baixo para cima, ou seja, da política para ó arranjo institucional e deste para o modelo político, os dois casos apontam para unia complexidade de mecanismos representativos que exclui o corporativismo. Tais mecanismos apontam para um "pluralismo limitado" na formação da política pública ─ mas este "pluralismo limitado" não é, de forma alguma, corporativista.

 

EBA: informalidade e autoritarismo

Este ensaio apresenta uma limitação intrínseca ─ a agregação comparativa de dois casos é nitidamente insuficiente para a generalização ambiciosa de características do EBA. O que se buscou aqui foi, tentativamente, articular achados empíricos com teorias vigentes sobre o EBA.

Um ponto merece especial atenção, pois apresenta desdobramentos teoricamente relevantes para a democratização dos ERA. Referimo-nos à prevalência descoberta de mecanismos informais de representação. Este informalismo não se assenta sobre quaisquer estruturas institucionalizadas de representação de interesses ─ esta seria, conforme indicado, a diferença fundamental entre representação informal das democracias modernas e o EBA da América Latina. Neste, a informalidade substitui, para todos os efeitos práticos, a organização coletiva de interesses. Assim, levando-se em conta que o EBA trivializa, quando não suprime, o papel do Congresso e o peso de associações políticas no controle da burocracia pública, a informalidade conspira contra os prospectos de uma via democratizante de transição.

Uma alternativa à representação informal seria o estabelecimento de câmaras societárias, que incluiriam os grupos desprivilegiados que sofrem os efeitos das políticas e que, no contexto do EBA, "sofrem em silêncio". Uma destas foi armada no âmbito da Previdência Social, para sua reforma e reuniu, em uma mesma mesa de trabalho; os diversos interesses ─ burocráticos, assalariados e especializados ─ que ali negociam áreas de consenso e dissenso no sentido da co-produção da política. Nas palavras de Wanderley G. dos Santos (1986):

 

"... a expectativa é de que [o Grupo de Trabalho  para a Reformulação da Previdência Social] funcione como as câmaras políticas escandinavas, a saber, como lugar institucionalizado para a expressão de divergências na etapa de formulação política, comprometendo os participantes com a decisão negociada. Ao contrário de tentar produzir um plano isento da contaminação de interesses, reconhece-se desde logo a existência de interesses conflitantes, e o problema político consiste em obter uma decisão que seja a expressão do conflito negociado, garantindo-se a boa-fé de sua implementação".

 

Um grupo de trabalho semelhante seria recomendável, por exemplo, na reavaliação que ora sofre o PROÁLCOOL, em função das mudanças de parâmetros econômicos básicos da política (queda dos preços do petróleo no mercado internacional, mudanças na política econômica). Tal grupo reuniria, na mesma mesa, as agências burocráticas envolvidas no Programa, representantes do setor produtivo de açúcar e álcool, fabricantes de destilarias e de automóveis, ao lado de representantes de pequenos produtores de cana e trabalhadores rurais, estes últimos nunca ouvidos anteriormente para decisões que lhes afetavam diretamente a existência. Esta estratégia minaria tanto o informalismo quanto a natureza excludente do EBA e suas políticas.

 

Agenda para pesquisa: o EBA e os setores populares

A digressão anterior nos leva ao problema das relações entre o Estado e os setores populares, de natureza distinta das que exploramos aqui. Há uma literatura crescente sobre a participação de associações populares na formulação de políticas sociais (o "planejamento participativo" como exemplo), assim como experiências, ainda não avaliadas, de co-produção e autogestão de políticas sociais (como no caso de políticas compensatórias de promoção do menor). O lado, digamos, inovador representado por tais experiências, entretanto, não deve eclipsar o estudo das áreas "tradicionais" de política social ─ educação, habitação, saneamento, saúde . Estas políticas procedem, em geral, pela criação de agências centralizadas ─ sugerindo, portanto, um contraponto. empírico ao nosso argumento sobre a fragmentação do aparelho burocrático. Tais agências definem burocraticamente suas clientelas ─ o que configura um problema de representação de natureza bastante diversa do que discutimos aqui, já que se trata de grupos difusos, com poucos recursos estruturais de organização.

Estudos comparados de políticas sociais, na linha do apresentado aqui, ofereceriam interpretações sobre as relações do EBA com os grupos desprivilegiados, lacuna importante na literatura especializada.

 

Texto apresentado no X Encontro Anual da ANPOCS, grupo de Políticas Públicas, 21-24 de outubro, 1986.

 

 

Notas Biográficas

 

1 ─ Ver, por exemplo, os clássicos trabalhos de Charles Lindblon (1959, p. 79-88)e Thomas Dye (1972).

 

2 ─ Ver a discussão das mudanças teóricas nos trabalhos mais recentes de C. Lindblon e R. Dahl no artigo de J. Manley (1983, p. 368-383).

 

3 ─ Ver, por exemplo, Habermas (1975); Milliband (1969); Offe (1985)e Poulantzas (1968).

 

4 ─ Ver O'Donnell & Schmitter (1974)e Oslack & O'Donnell (1976).

 

5 ─ Ver, entre outros, Diniz & Boschi (1978); Boschi (1979); Martins (1985); Castro Santos (1987, p. 73-94 e 1985); Abranches (1978); Azevedo & Gama de Andrade (1983); e Paixão Pereira Prates (1981, p. 85-105 e 1983); Cintra (1983).

 

6 ─ Ver as coletâneas de James M. Malloy (1977)e David Collier (1979); e os trabalhos de Guillermo O'Donnell (1973); "Corporatism and the Question of the State", in Malloy (1977); "Tensions in the Bureaucratic-Authoritarian Estate and the Question of Democracy", in Colier (1979).

 

7 ─ Ver por exemplo, os trabalhos de Sérgio Abranches (1978), Luciano Martins (1985), Antonio Otávio Cintra (1983), Luiz Aureliano Gama de Andrade (1983).

 

8 ─ Ver, por exemplo, os trabalhos de Renato Boschi e Eli Diniz (1978).

 

9 ─ Ver, Paixão & Pereira Prates (1981)e também Fundação João Pinheiro (1979).

 

10 ─ Ou o MF, a SIPA e a COBAL, no caso da política pecuária.

 

11 ─ No caso da política pecuária, o CONAB e a CPP

 

12 ─ Esta seção reproduz e resume vários trechos de Castro Santos (1986).

 

13 ─ Ver a esse respeito, Schmitter (1974). e O'Donnell ("Corporatism and the Question of the State", in Malloy 1977).

 

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