A
ECONOMIA POLÍTICA DO DESENVOLVIMENTO LATINO-AMERICANO: sete exercícios de
retrospecção
Revisitando a América Latina
com vistas a recolher impressões para o presente artigo, convenci-me logo de
que a diversidade constitui a característica mais marcante da experiência
recente da região e de que o mais interessante a transmitir refere-se ao que
foram experiências específicas, freqüentemente contrastantes, dos diferentes
países. Assim, exceto na primeira e última seções deste trabalho, não tratarei
da América Latina em termos compreensivos, mas apresentarei uma série de
"exercícios" necessariamente breves e pouco articulados de economia
política comparativa. Como seria de esperar, a atenção estará basicamente
voltada para os quatro países que visitei desta vez: Brasil, Argentina, Chile e
México. Meu esforço ao longo do artigo será no sentido de ganhar alguma
perspectiva sobre temas atuais ou recentes, articulando-os a eventos e
discussões de décadas anteriores.
1. Os Gloriosos Trinta da América Latina?
Como se sabe, as economias
latino-americanas foram duramente atingidas durante os primeiros anos desta
década. O pronunciado declínio cíclico dos anos 1981/82 nos Estados Unidos e
nos demais países industriais avançados combinou-se com a eclosão da crise
internacional da dívida, em 1982, e com a queda nos preços das matérias-primas,
forçando acentuadas reduções nas importações, nos gastos públicos e nos
investimentos privados em toda a América Latina. Os níveis de renda caíram em
toda parte e o desemprego atingiu taxas sem precedentes nos países mais
industrializados da região, como o Brasil, a Argentina e o México, nenhum dos quais
tinha recursos alotáveis numa política social compensatória do desemprego.
Depois de efetivas quedas no produto total, em 1982 e 1983, ocorreram
recuperações desiguais, em 1984 e 1985, com o resultado de que o Continente
apenas agora retorna ao ponto em que se encontrava em 1981 em termos do produto
total. Considerando o contínuo crescimento populacional, a renda per capita
está agora 10 % abaixo do que estava então.
Esse sério retrocesso no
desenvolvimento do Continente teve uma curiosa contrapartida: as décadas
precedentes foram pela primeira vez percebidas como um longo período de avança
ininterrupto e sustentado, quase como uma idade de ouro do crescimento. Assim
como, para Hegel, a compreensão de uma época só é possível quando as cortinas
se cerram sobre ela ("a coruja de Minerva alça vôo somente com o
anoitecer"), aparentemente só podemos chegar a reconhecer as
características positivas de um período quando entramos no subseqüente, cujas
dificuldades procuramos agora sublinhar, estabelecendo um forte contraste com o
que veio antes. Provavelmente esse é um traço humano bastante geral: na França,
em 1979, Jean Fourastié cunhou a expressão "les trente glorieuses" (o
glorioso período de trinta anos) para referir-se ao surto sem precedentes de
crescimento e modernização que caracterizou as décadas do pós-Guerra; parece
que a fórmula deve muito de seu sucesso ao fato de que os franceses, como
outras nações economicamente avançadas, estavam então entrando num novo período
de dificuldades, estando agora dispostos a proclamar que tudo correra muito bem
até ontem (Fourastié, 1979). Mas este traço, esta relutância em celebrar ou
mesmo em reconhecer o progresso quando ele se desenrola diante de nossos olhos,
de modo a fazer com que a celebração coincida com a lamentação por tratar-se de
algo que já passou, foi um traço particularmente perceptível na América Latina.
Algo que, na verdade, deveria ocorrer à maioria dos leitores de relatórios
correntes sobre a América Latina, como uma de suas importantes revelações, é
que esse continente também pode ter tido seus gloriosos trinta ─ e
talvez alguns mais.
Por que a conspiração do
silêncio com relação às boas notícias enquanto elas estavam ainda ocorrendo? As
informações sobre o crescimento econômico, o aumento da renda per capita,
os avanços na industrialização e a ascensão das classes médias estiveram, na
América Latina, intimamente ligados a tendências e percepções contrastantes:
surgiu uma nova consciência das tensões e injustiças sociais, as massas pobres
há muito existentes tornaram-se urbanas e, portanto, mais visíveis,
ampliaram-se os desequilíbrios entre cidade e campo, bem como entre regiões
avançadas e atrasadas, e o desempenho do Estada. ao tratar desses efeitos
colaterais negativos do crescimento econômico ficou muito aquém do
satisfatório.; Mais importante talvez, e em nítido contraste com a firme
consolidação da democracia, na Europa Ocidental nesse período, foi o fato de
que a América Latina, exceção feita praticamente apenas ao México, conheceu
sérias reviravoltas políticas durante esse período de 30 a 40 anos, em meio ao
qual se sobressai um "acidente" importante e de grande influência, a
derrubada da democracia no Brasil através do golpe militar de 1964. Finalmente,
há por certo a tendência taticamente inspirada de enfatizar o negativo, de
forma a apresentar o continente como uma vítima histórica do sistema econômico
e financeiro internacional. Não é de admirar, então, que os gloriosos trinta
da América Latina não tenham encontrado um profeta.
Não aspiro a esse título.
Contudo, agora que o progresso da América Latina de 1945 a 1980 não constitui
mais um segredo, é interessante registrar sucintamente suas dimensões
econômicas e sociais.
Nesses trinta e cinco anos,
a população total da América Latina aumentou rapidamente, de 155 milhões para
388 milhões de pessoas (1). A taxa média anual de crescimento nesse período foi
de 2,7 %. O produto nacional bruto da área quintuplicou em termos reais, de
1950 a 1981, tendo apresentado um crescimento razoavelmente constante ao longo
desses trinta e um anos, com uma média anual de 5,5%, de forma que a renda per capita cresceu aproximadamente à
mesma taxa que a população (2,7 %), passando de 420 a 960 dólares (a preços
constantes de 1970). Enquanto a renda anual crescia desse modo, aumentou
consideravelmente a expectativa de vida, passando dos poucos mais de 50 ,para
mais de 60 anos, de forma que a renda durante a vida cresceu muito mais do que
o sugerido pelas estatísticas de renda per capita, que são estabelecidas
em bases anuais.
Uma mudança importante na
estrutura social latino-americana é o declínio relativo da população rural, em
consonância com o que foi a experiência histórica das economias mais avançadas.
O êxodo rural foi excepcionalmente rápido nos últimos trinta e cinco anos. Em
1950, em países como o Brasil, o México e a Colômbia, cerca de 60 % da força de
trabalho encontrava-se ocupada na agricultura. Hoje, esse percentual baixou
para menos de 30 %. No Brasil e em alguns outros países, o número absoluto de pessoas
ocupadas na agricultura não está mais aumentando. Em contrapartida dessa
massiva migração rural-urbana, as cidades latino-americanas, de Lima a Caracas
e de São Paulo à Cidade do México, tornaram-se enormes conturbações,
freqüentemente muito poluídas, com uma grande proporção da população urbana
vivendo em habitações de autoconstrução, geralmente casas rudimentares com
títulos de propriedade incertos e acesso inadequado (embora melhorando) aos
serviços de utilidade pública, particularmente transportes, água e esgotos.
Não obstante, essa
urbanização maciça foi provavelmente a principal força por trás dos
consideráveis avanços em saúde e educação que ocorreram desde os anos 50. O já
referido aumento da expectativa de vida é, em grande parte, um ï reflexo das
melhores chances de sobrevivência dos recém-nascidos durante os primeiros anos
de vida. A mortalidade infantil diminuiu acentuadamente e de forma constante.
No início dos anos 50, ela se situava no nível alarmante de cerca de.130 para
cada 1000 nativos nos países da zona tropical: hoje em dia, na maioria desses
países, esse número baixou para menos de 50, embora as taxas sejam ainda bem
mais altas no Brasil e no Peru (70 e 98, respectivamente). Similarmente, também
o analfabetismo diminuiu. Fora do Cone Sul, onde todos esses indicadores
sociais já há muito apresentavam níveis bem mais satisfatórios, uma taxa de 50
% de analfabetos constituía a regra geral por volta de 1950, e atualmente ela
se situa num patamar que corresponde a menos da metade desse nível. As
matrículas escolares cresceram correspondentemente: a freqüência às escolas
primárias é hoje quase universal, embora essa estatística possa não ser
particularmente significativa. São mais confiáveis os números relativos ao
movimento real da escolaridade secundária e superior. Em países como Brasil,
Colômbia e México, as matrículas nos cursos secundários cresceram dos cerca de
10 % em 1950 para algo como 50% atualmente, enquanto que, ano nível
universitário, para esses mesmos países, a progressão foi dos 2 a 3 % dos anos
50 para aproximadamente 12 a 15 % hoje. A pirâmide educacional aparentemente
está crescendo e achatando-se ao mesmo tempo.
Para dar uma idéia mais
completa dos avanços no campo do bem-estar social e de seu estágio atual, seria
necessário mencionar muitos outros dados, desde o consumo de calorias per
capita até a dotação das residências e moradias com serviços básicos como
água e esgoto, além de estatísticas sobre a difusão de bens de consumo
duráveis, como refrigeradores, telefones, automóveis, aparelhos de rádio e
televisores. Alguns desses dados revelam uma situação deplorável, como ocorre
com os relativos ao consumo de calorias e às ligações de água e esgoto. Outros,
os referentes à difusão de automóveis, telefones e refrigeradores, testemunham
a ascensão de uma considerável classe média que desfruta desses confortos.
Outros ainda, como é o caso dos aparelhos de rádio e, cada vez mais, o dos
televisores; sua difusão é praticamente tão universal que, por estranho que
possa parecer, a posse desses aparelhos já não constitui mais um parâmetro útil
de medida de status econômico e de
avaliação da proporção em que a população consegue alcançá-lo.
Em vez de olhar para os
novos bens que as pessoas estão em condições de adquirir, talvez seja mais
significativo concentrar a atenção naquilo que elas decidem fazer quando não
têm tais possibilidades. Nisso se enquadra a questão da família tradicional com
um grande número de filhos. A não ser na Argentina e no Uruguai, onde as
famílias pequenas são comuns há muito tempo, as taxas de nascimento por toda a
América Latina encontravam-se no altíssimo patamar de aproximadamente 45 por
mil no início dos anos 50; essas taxas caíram rapidamente nas décadas de 60 e
70, situando-se atualmente em cerca de 30 por mil em todos os países tropicais
maiores, tendendo a diminuir ainda mais. Pesquisas por amostragem mostram que a
porcentagem de mulheres casadas que usam métodos anticoncepcionais varia de 40
a 55 % nesses países (na Europa Ocidental e na América do Norte, esse número
situa-se entre 70 % e 80 %); isso significa que essa prática estende-se
consideravelmente para além da classe média. Conquanto não existam dados
comparáveis relativamente a anos anteriores, não resta dúvida de que a difusão
do controle da natalidade para um setor tão amplo da população constitui alguma
coisa bastante nova.
Ousemos ou não falar nos gloriosos trinta com respeito à América
Latina, as evidências estatísticas indicam que a região tem duas realizações
importantes a seu favor nestas três ou quatro últimas décadas:
1. Conseguiu acomodar um
aumento enorme no número de habitantes, ao mesmo tempo em que melhorou seus
padrões médios de existência e aumentou sua expectativa de vida.
2. Contrariando as muitas
profecias de desastre demográfico, baseadas em projeções de crescimento
populacional às altíssimas taxas dos anos 50, a região implementou
decididamente a "transição demográfica" que lhe permitirá alcançar um
crescimento populacional mais moderado (ou zero), ainda que a níveis de densidade
populacional permanentemente mais altos.
Uma terceira realização está
implícita nos dados mencionados mais acima: independentemente do que tenha
ocorrido no plano da distribuição, alguma melhora está se dando quanto à
posição dos setores mais pobres da população, pois são eles os primordialmente
beneficiados com o declínio da mortalidade infantil e do analfabetismo.
Ademais, existem evidências de que esses avanços no bem-estar social não estão
mais rigidamente vinculados aos altos e baixos da economia. Assim, a
mortalidade infantil parece ter continuado em sua tendência de declínio durante
os anos recentes de recessão e estagnação. O mesmo é provavelmente válido com
respeito ao analfabetismo, uma vez que as taxas de matrículas continuam
subindo, e igualmente com relação à taxa de natalidade.
Esses bem-vindos
desenvolvimentos podem ser atribuídos a diversas razões. O declínio da
mortalidade infantil, do analfabetismo e da taxa de natalidade depende menos do
aumento ou diminuição da renda do que da difusão do conhecimento e de novas
práticas e atitudes culturais. Está em operação aqui uma espécie de efeito de
catraca, e isso fica evidente quando consideramos exemplo da decisão sobre o controle da natalidade. Em muitos
casos, esse controle pode ter sido induzido pelo inter-relacionamento complexo
de aumento da renda, urbanização, maior índice de alfabetização e disseminação
de conhecimento específico sobre métodos anticoncepcionais. Mas, uma vez
adquirido, esse conhecimento não será apagado, nem uma queda temporária na
renda poderá reverter a decisão de utilizar métodos anticoncepcionais; o mais
provável mesmo, nesse caso; é que ocorra o contrário. Analogamente, uma vez
aprendidas e adotadas certas práticas sanitárias e alimentares na criação dos
filhos, importantes para a preservação da vida das crianças, é improvável que
tais práticas possam ser descartadas. Além disso, novos conhecimentos e
melhores práticas de medicina e saúde pública, inclusive vacinação,
possibilitam avanços que são, em grande parte, independentes das condições
econômicas. Um bom exemplo recente é a introdução em muitos países e a ampla
distribuição (em geral gratuita) de kits
de reidratação por via oral, utilizados no combate à desidratação que acomete
crianças pequenas afetadas de diarréia, evitando óbitos que seriam inexoráveis
sem um tratamento desse tipo. Com respeito à educação, um determinante de peso
considerável para a freqüência às aulas e, portanto, para a alfabetização é
simplesmente a determinação dos pais no sentido de enviarem seus filhos para a
escola. Novamente, é improvável que, uma vez adquirida por quaisquer razões
(inclusive econômicas), tal determinação possa ser revertida por dificuldades
econômicas supervenientes, a não ser nas circunstâncias mais agudas. Além disso,
essa determinação se transmitirá a outros pais de estrato sócio-econômico
semelhante, mais como um resultado da difusão cultural do que da melhora da
situação econômica.
As políticas governamentais
desempenham papel importante nessas questões. Haverá certamente contenção dos
gastos operacionais correntes na medida em que um declínio econômico obrigue a
cortes orçamentários, mas, sabendo-se que a provisão de serviços em educação,
saúde, transporte etc. depende em certa medida de dispêndios de capital realizados
anteriormente (escolas, hospitais e outras instalações sanitárias, estradas,
metrôs etc.), é provável que possa ser minimizado o efeito dos contratempos
econômicos sobre a disponibilidade desses serviços.
Há, portanto, diversas
razões pelas quais, dado um certo nível de desenvolvimento, se pode esperar uma
certa medida de disjunção entre os indicadores econômicos e os sociais, de modo
que estes últimos apresentem melhor desempenho que os primeiros,
particularmente durante os declínios econômicos temporários. Tal disjunção foi
observada, para os Estados Unidos, pelo sociólogo Christopher Jencks em seu
artigo "A Prosperidade Oculta dos Anos 70" (Jencks, 1984). Segundo a
abordagem tradicional, baseada em dados econômicos, as coisas desmoronaram
durante essa década: "a inflação acelerou-se, aumentou o desemprego, a
produtividade estagnou", e a renda real das famílias, que crescera nas
duas décadas anteriores em cerca de 30 % , permaneceu virtualmente inalterada
nos anos 70 (Jencks, 1984, p. 37). Todavia, Jencks mostra com considerável
minúcia, que medidas mais diretas e específicas no campo do bem-estar material,
relativas à saúde, transportes, habitação e consumo de alimentos,
"traduziram-se freqüentemente em progressos consideráveis, algumas delas
em melhorias tão significativas quanto as que caracterizaram as décadas de 50 e
60, supostamente mais afluentes" (Jencks, 1984, p. 38).
Constatações como essas são
inesperadas. Na década de 60, defendia-se a utilização de "indicadores
sociais" relativos à saúde, educação etc., em conseqüência de uma
crescente suspeita e descrença com relação à então otimista mensagem dos
indicadores econômicos. Acreditava-se particularmente que a série relativa à
renda per capita, com seu avanço inflexível, ocultava toda espécie de
aspectos menos felizes da realidade social, desde a distribuição
desigualitária, passando pela depredação ecológica, até a crescente onda de
crimes. E, portanto, desconcertante, embora obviamente bem-vindo, o fato de que
pelo menos alguns dos indicadores sociais pintam agora um quadro um pouco mais
cor-de-rosa das mudanças que ocorrem em nossa sociedade, em contraste com a
imagem oferecida pelos indicadores econômicos.
Talvez esteja começando a
ocorrer uma história semelhante na América Latina. No tocante à mortalidade
infantil, o rompimento de uma vinculação estreita com o desempenho econômico
foi observado em dois estudos recentes realizados no Brasil e no Chile, por
encomenda da UNICEF, a respeito do impacto desta última recessão mundial sobre
as crianças (Macedo; 1984; Foxley & Ráczinski, 1984). Nada disso significa,
por certo, que a recessão, com o desemprego e deslocamento que ocasionou, tenha
deixado de ser uma experiência muito cruel para grandes grupos de pessoas. Mas
é concebível que, a um certo nível de desenvolvimento, desconforto e privação
econômica consideráveis já não acarretem penalizações tão extremas como a
mortalidade infantil e o analfabetismo, enquanto continuam avançando os grupos
não diretamente afetados pela recessão, e isso em virtude de uma certa expansão
inercial da educação e do conhecimento. Uma disjunção entre indicadores sociais
e econômicos não deve ser vista com surpresa. Afinal, avanços consideráveis em
saúde e alfabetização são há muito característicos de Cuba e de outros países
socialistas, muito embora seu desempenho econômico esteja longe de poder ser
considerado brilhante.
Se o desempenho social e
econômico da América Latina nas últimas décadas mostra uma série de pontos
fortes, por que razão é tão sombria a tônica de muitos dos pronunciamentos e
opiniões sobre as perspectivas do Continente? Uma razão, sem dúvida, é o fato
de que, com a possível exceção do Brasil, os países da região ainda não
emergiram decisivamente da recente recessão, sendo que o México e provavelmente
também a Venezuela e o Equador vêem-se envolvidos com novas dificuldades este
ano, em virtude da queda nos preços do petróleo. Outra razão para o pessimismo
é a grande dívida pendente, cujos serviços hipotecam uma parte substancial de
qualquer expansão de exportações que possa ser alcançada com a recuperação e
reinicio do crescimento. Ainda assim, porém, parece-me que o desalento de
muitos observadores contemporâneos tem suas raízes principalmente no terreno
das idéias. Afirma-se com freqüência que o cenário atual não inspira aquele
sentimento, tão forte nos anos 30 e 40, de que se poderiam explorar novos
rumos, ousados e estimulantes, no campo da política econômica e social. Tal
retrospecção nostálgica complementa-se normalmente por uma outra observação
lamuriosa: a de que os caminhos então seguidos, assim como outros que se
abriram ulteriormente, terminaram todos em completo fracasso, desde o
"desenvolvimentismo" dos anos 50 até as experiências monetaristas da
década de 70, no Cone Sul. Postas uma ao lado da outra, essas afirmações
desalentadoras permitem chegar a uma conclusão mais estimulante talvez possa
ser uma boa coisa que nem tantos caminhos novos e ousados estejam sendo
vislumbrados atualmente.
Alguns dos mais jovens
economistas e elaboradores de políticas governamentais na América Latina estão
efetivamente agindo como se concordassem com essa conclusão. Eles não estão
falando tanto, como o faziam seus pares mais antigos, sobre rumos ou soluções
totalmente novos, embora na verdade venham com uma série de idéias e práticas
originais, a serem referidas posteriormente neste trabalho. Montarei o cenário
pára esse lado mais brilhante, revisando primeiramente algumas das mais
infelizes experiências de política econômica do passado mais recente.
2. Industrialização e desindustrialização: Argentina
e Chile
A América Latina sempre foi
um conjunto heterogêneo de economias e de políticas, mas essa característica
assumiu maior ou menor relevo de acordo com o período especifico em estudo. A natureza
dessa dessemelhança também se alterou. Até a Segunda Guerra Mundial, a
principal linha divisória, do ponto de vista do desenvolvimento econômico e
social, fora a que se estabelecia entre os países férteis de clima temperado da
região do Rio da Prata, Argentina e Uruguai, aos quais às vezes se acrescentava
o Chile, e os demais países que, além de estarem situados predominantemente nos
trópicos, tinham em suas populações (para seu infortúnio, como muita gente
pensava) grande número de pessoas de origem africana, indígena e mestiça. Um
dos grandes méritos de Raúl Prebisch foi o de, transcendendo seu próprio status privilegiado de cidadão da
"avançada" Argentina, ter lançado uma campanha pelo progresso
econômico de toda a América Latina, enfatizando certas características
compartilhadas pelos países da região: estarem situados na periferia do sistema
econômico mundial e estarem relegados ao papel de fornecedores de
matérias-primas e de alimentos. A emancipação dessa condição deveria dar-se, em
grande parte, através da industrialização, tarefa que foi proposta como
universalmente administrável, requerendo apenas capital, iniciativa e
capacidade empresarial, além de promoção ou proteção por parte do Estado, como
se, em outras palavras, clima, raça e recursos naturais específicos não
importassem significativamente. E esse ponto de vista mostrou-se acertado. Na
verdade, nestes últimos quarenta anos, os países tropicais, como grupo, tiveram
um desempenho substancialmente melhor do que os países temperados da América
Latina e, como eram originalmente muito mais pobres, o que ocorreu foi um
movimento no sentido de uma maior igualdade entre as nações consideradas.
Não obstante, a própria
industrialização deu origem a novas desigualdades e disparidades. Uma nova divisão,
que se tornou mais acentuada com o passar dos anos, é a existente entre os
países maiores e os menores, sendo o tamanho medido aqui em termos de
população. Em virtude da importância do mercado interno no curso do processa de
industrialização, principalmente do tipo ligado à substituição de importações,
a indústria dos maiores países latino-americanos estava fadada a desenvolver-se
mais vigorosamente nos mais populosos do que nos menos dotados
populacionalmente. Essa é a razão fundamental pela qual o peso econômico dos
dois maiores países, Brasil e México, aumentou consideravelmente sua
participação na renda nacional total da América Latina aumentou dos menos de
dois quintos (38,7 % ) , que lhe cabiam em 1950, para mais de três quintos
(61,3 %) em 1981. Nesse período, sua participação na população da região
permaneceu constante em cerca da metade do total.
O ímpeto de
industrialização, enraizado nas experiências da depressão e da guerra nos anos
30 e 40, apossou-se de todos os países da América Latina, exceto os menores e
mais pobres, durante os anos 50 e 60. Contudo, na década seguinte, o que fora
uma característica unificadora transformou-se estranhamente no oposto, sendo
agora um fator que acentua a diversidade.
O que ocorreu mais
recentemente não se identifica com o que se passou em anos anteriores, quando
foi o ritmo da industrialização que diferiu substancialmente entre os
diferentes países. Houve agora uma diferenciação real dos caminhos trilhados:
alguns países se desindustrializaram, enquanto o Brasil, já o país industrial
mais avançado do grupo, ingressou num estágio inteiramente novo de
desenvolvimento industrial. O contraste é suficientemente significativo para
justificar uma análise mais de perto.
Em outro lugar (Hirschman,
1981 e 1986), escrevi sobre o duplo ataque, iniciado na década de 60, contra o
esforço de industrialização. Da perspectiva da esquerda latino-americana, a
industrialização foi criticada de formas variadas por ser "não
integrada" ou "truncada", por aumentar a "dependência"
ou ainda por atender (através de seus produtos) fundamentalmente as classes
média e alta. Da outra extremidade do arco ideológico, o desenvolvimento
industrial "para dentro" foi severamente criticado pelo establishment neoclássico internacional
que lhe atribuía responsabilidade por má alocação de recursos e problemas do
balanço de pagamentos, além de características rentistas (rent-see-king).
Nenhuma dessas duas críticas era inteiramente desprovida de fundamentos, mas,
no clima ideologicamente carregado da época, não se cogitava da possibilidade
de que os variados problemas da industrialização substitutiva de importações
pudessem ser concebidos mais propriamente como "dores de
crescimento", superáveis no devido tempo através de políticas
incrementais adequadas, do que como males que deveriam ser extirpados
pela raiz, através de uma drástica mudança de curso. Na verdade, as
experiências de alguns países demonstraram que a hipótese das dores de
crescimento não era infundada. Nesses países, operou-se uma transição gradual
de uma situação de dependência exclusiva do mercado interno para outra em que
ocorrem exportações substanciais de produtos manufaturados, e isso se deu com a
utilização de dispositivos tais como minidesvalorizações da moeda, redução
progressiva da proteção e políticas de promoção de exportações (Teitel &
Troumi, 1986; e Hirschman, 1981c)(2). Todavia, em países como a Argentina e o
Chile, nos quais chegaram ao poder, na década de 70, regimes militares de
direita radical, saiu vencedora a escola que defendia a eliminação dos males
pela raiz. Uma variada gama de problemas e comportamentos, desde a subversão
até a malversação ou alocação inadequada de recursos, foram encarados dessa
forma. Considerando-se que esses regimes decidiram exilar, aprisionar ou
"desaparecer" com milhares de cidadãos em nome da segurança nacional,
é fácil ,compreender que não tenham tido nenhum prurido intelectual ou
sentimental na eliminação de centenas de empresas industriais em reverência à
Lei da Vantagem Comparativa, muito embora nesse processo viessem a perder seu
ganha-pão muitas dezenas e até centenas de milhares de trabalhadores.
No Chile, depois de 1973, a
industrialização foi colocada desse modo em marcha a ré, com o nível de emprego
caindo dos 555.000 daquele ano para os 378.000 durante a depressão de 1983. Uma
modesta recuperação, em 1985, elevou, esse número para 449.000. Nesta altura,
portanto, perdeu seu emprego uma em cada cinco pessoas que estavam ocupadas na
indústria treze anos atrás.
Na Argentina também o
crescimento industrial deu lugar a um acentuado declínio, durante o regime
militar que se iniciou em 1976 e só veio a acabar em 1983. Num curto espaço de
tempo, a força de trabalho industrial encolheu em mais de 10%, de 1.525.000
trabalhadores em1974 para 1.360.000 em 1985.
Essas cifras globais não
revelam tudo, uma vez que alguns setores foram mais afetados do que outros.
Entre os que foram liquidados em decorrência de cortes tarifários e medidas
semelhantes, estavam certamente algumas atividades altamente protegidas e
gritantemente ineficientes (como certas montadoras de automóveis no Chile, por
exemplo). Porém, o impacto mais prejudicial e totalmente imerecido pela
indústria local não foi o decorrente da redução na proteção tarifária, mas o
que tem a ver com dois aspectos relacionados das políticas monetaristas
adotadas nesses países, principalmente depois de 1978. O mais importante foi a
supervalorização da moeda interna, que foi pensada como um mecanismo
antiinflacionário. Ela não se mostrou muito eficaz nessa tarefa, mas forneceu
uma vantagem artificial de custos para uma ampla gama de importações. Entre os
setores mais gravemente afetados, estavam não só os fabricantes tradicionais de
bens de consumo, como têxteis e calçados, mas também os de certos bens duráveis
tecnologicamente avançados ─ como os televisores coloridos, na Argentina
─, que haviam tido um início promissor e estavam desenvolvendo seus
próprios projetos, com características específicas, e estabelecendo redes de
fornecedores locais e de serviços (3).
Além disso, a experiência
monetarista levou a altas taxas de juros internos que apertaram as empresas
nacionais de menor porte e tornaram altamente atraentes, para as grandes
firmas, os financiamentos externos, oferecidos a taxas consideravelmente mais
baixas. Em tais condições, as, grandes indústrias, com boas conexões e muitas
vezes baseadas na exploração de recursos naturais (química, petroquímica, papel
e celulose etc.), saíram-se, por algum tempo, muito melhor do que as empresas
industriais de menor porte, estritamente nacionais. No final das contas, como a
taxa cambial teve de ser drasticamente desvalorizada no início dos anos 80 e
como, por sua vez, aumentaram as taxas de juros no mercado internacional, o
custo dos empréstimos externos tornou-se intolerável para os que os haviam
contraído. No entanto, do mesmo modo que não se podia permitir o fracasso dos
bancos privados e companhias financeiras que haviam atuado freqüentemente como
intermediários, também se procurou evitar o fracasso das empresas de maior
porte através da intervenção governamental por meio de avais e diferentes
operações de salvamento. O resultado foi irônico: governos cuja missão
econômica fora amplamente propalada como voltada para a privatização da
economia e a restauração da liberdade de mercado, acabaram por assumir a
propriedade ou o controle do sistema bancário do pais, bem como de muitas de
suas maiores empresas. Isso aconteceu no Chile, quando muitos industriais e
banqueiros desiludiram-se com o regime de Pinochet, mas nessa altura eles
verificaram que o custo de qualquer oposição ou discordância aumentara
acentuadamente em razão do poder econômico esmagador recém-adquirido
pelo Estado.
Poucos se disporão a negar
que a experiência de desindustrialização do Chile e da Argentina tenha sido um
capítulo muito infeliz na história econômica da América Latina. Como acontece
geralmente com esse tipo de aberração, sua perversidade é quase incompreensível
num estudo retrospectivo. Para tentar entendê-la, não basta referir-se ao
fracasso da ortodoxia monetarista ou aos perigos da concessão de poderes
ditatoriais aos ideólogos, mesmo àqueles que defendem a liberdade de mercado.
Para fins comparativos, é interessante observar as circunstâncias especiais
prevalecentes nas finanças internacionais dos meados ao final da década de 70.
Foi esse, certamente, o período em que grandes somas de petrodólares estavam
sendo "habilmente" recicladas pelos bancos comerciais dos Estados
Unidos, da Europa Ocidental e do Japão. Subitamente, parecia haver um
suprimento virtualmente ilimitado de divisas, não só para os exportadores .de
petróleo, mas também para os importadores e, na verdade, para qualquer país
capaz de convencer os banqueiros de que tinha condições de tomar empréstimos. E
os bancos, com seus depósitos inflados, não precisavam muito para serem
convencidos,. tendo passado à ofensiva na "comercialização" de seus
petrodólares com a energia e agressividade de que dispunham (Villareal, 1984).
Somente nessas
circunstâncias foi possível ao Chile e à Argentina sustentarem por um
período prolongado a supervalorização de suas moedas e os grandes déficits
resultantes em seus balanços de pagamentos. Nesse sentido, portanto, os
responsáveis pelas políticas de governo no Chile e na Argentina eram menos
autônomos do que eles próprios e seus críticos pensavam. Ao contrário de
formuladores soberanos de seus próprios destinos, eles provavelmente deveriam
ser encarados como tendo caído piamente numa armadilha que lhes foi preparada
pelo sistema financeiro internacional.
3. A dessubstituição de importações e uma curiosa
convergência: México
O enfoque do assunto desta
maneira contribui para compreender uma outra experiência calamitosa do passado
recente, cujas conseqüências estão ainda muito presentes: o surto do petróleo
mexicano e o seu resultado. Como se sabe, o desenvolvimento econômico
transcorreu num ritmo notavelmente firme durante as décadas do pós-Guerra, mais
ou menos até meados dos anos 70. Também foi impressionante a estabilidade
política do país, assegurada por um regime em que apenas um partido
predominava, mas, não obstante, mantinha alguma capacidade de absorver e
processar críticas. A sucessão presidencial regular, a cada seis anos, fornecia
alguma forma de pluralismo e flexibilidade, e cada novo presidente parecia
encarar como sua a tarefa de corrigir quaisquer desvios à esquerda ou à direita
evidenciados por seu antecessor. Aí chegou o petróleo e, com ele, o fim do
crescimento sustentado e muita preocupação quanto à viabilidade do sistema político.
Após um longo período de
produção baixa e estagnante dos antigos poços, descobertas de petróleo em larga
escala ocorreram no México em fins da década de 60 e início da de 70. A
comercialização externa em escala significativa iniciou-se em 1975. A produção
aumentou rapidamente, chegando aos 2,3 milhões de barris diários em 1981, o que
transformou o país num importante produtor e exportador. Já em 1980, o petróleo
tornara-se o principal item da pauta de exportações mexicanas, respondendo por
dois terços das exportações totais, e transformara-se num importante
contribuinte para o orçamento do Estado (os impostos pagos pela PEMEX, o
monopólio petrolífero estatal mexicano, atingiram a quarta parte da receita
total).
Um surto repentino de
exportações dessa espécie leva normalmente à acumulação de considerável
montante de divisas por parte do país recém-enriquecido que, em curto prazo,
não é capaz de desenvolver uma demanda por importações que corresponda e
contrabalance o crescimento das exportações. Essa foi a experiência de muitos
países ricos em petróleo, petróleo, no Oriente Médio, após a subida dos preços
do produto em1973, os quais, antes de mais nada, tiveram necessidade de
"reciclar" seus petrodólares. O que,desde o início, foi notável na
experiência mexicana é que as importações do país nunca ficaram atrás das
exportações de petróleo em rápida expansão. Num primeiro momento, isso parecia
testemunhar a capacidade dos responsáveis pela fixação de políticas no México
para impulsionar o ritmo do desenvolvimento econômico do país, de forma a
aproveitar plenamente as novas oportunidades. Porém, o crescimento das
importações logo ultrapassou o das exportações, em níveis cada vez
maiores e mais preocupantes. Ficou patente, também, que o processo era tudo menos
planejado. Embora o México não tenha sofrido desindustrialização, pelo menos
durante o período final da década de 70, sofreu um outro processo, algo
relacionado com .isso e que ficou conhecido como "des-substituição de
importações" (Villareal, 1984, p. 429-39). Em contraste com a experiência
de desenvolvimento anterior, as importações começaram a ser responsáveis por
uma parcela cada vez mais importante do abastecimento interno total, tanto para
bens de consumo como para os de capital e intermediários.
Tudo isso foi resultado de
uma seqüência já familiar: as importações cresceram rapidamente à medida que os
preços internos aumentavam, e o governo recusava-se a desvalorizar a moeda ou a
restringir as importações através de controles administrativos. No final,
quando o público começou a perceber que a supervalorização da moeda não poderia
durar para sempre, ocorreu o êxodo maciço de capitais, como na Argentina. Mais
uma vez, tanto as importações excessivas como a fuga de capitais foram
possibilitadas pela política de empréstimos do sistema bancário internacional,
que era bastante generoso no caso do México, cuja riqueza em petróleo, segundo
se pensava, oferecia sólidas garantias de pagamento. Parece desnecessário
contar detalhadamente o desfecho: a crise da dívida e a moratória temporária de
1982, as desvalorizações vertiginosas, as desgastantes negociações com os
credores externos e com o Fundo Monetário Internacional, os cortes nos gastos
públicos e a recessão da economia,-que encontrava dificuldades para retomar
fôlego e que foi novamente atingida três anos mais tarde, primeiramente pelo
terremoto de 1985 e, depois, pela queda vertiginosa dos preços do petróleo no
início de 1986.
A comparação do caso
mexicano com o da Argentina e Chile dá margem a algumas indagações intrigantes.
Em ambos, a presteza dos bancos internacionais em financiar déficits de
balanços de pagamentos desempenhou um papel facilitador importante para as
políticas surpreendentemente semelhantes que foram adotadas. Tais políticas
consistiam em manter taxas cambiais supervalorizadas que impulsionavam as
importações, penalizavam as exportações e levavam a desembolsos especulativos
de capital. Entretanto, não poderiam ser mais diferentes as ideologias
subjacentes a essas políticas. No México, durante os últimos anos do governo de
López Portillo (1976-1982), uma considerável influência foi exercida por um
grupo de economistas e altos funcionários que, com a ajuda de consultores
"neokeynesianos" de Cambridge (Inglaterra), prepararam um plano ambicioso
para impulsionar a industrialização do país (Plan Nacional de Desarrollo
Industrial, 1979-1982, 1979). Esperando poder aproveitar a bonança do
petróleo para acelerar o desenvolvimento do país, eles propuseram rígidos
controles quantitativos sobre as importações, as divisas e os investimentos, de
forma a assegurar que tivessem prioridade os seus projetos. Não conseguiram ver
adotadas essas políticas, mas, durante muito tempo, juntamente com outros
atores de motivações muito diversas, opuseram-se efetivamente à desvalorização,
provavelmente porque achassem que as pressões oriundas da supervalorização
forçariam uma decisão a favor do rumo de política que propunham.
As doutrinas e preferências
dos responsáveis pela fixação de políticas no Chile e Argentina, cujos mestres
e conselheiros provinham da escola de Chicago, eram todas, obviamente,
assestadas contra os controles administrativos seletivos e a favor dos
instrumentos de política monetária geral. Dessa forma, eram exatamente o oposto
das que caracterizavam os mexicanos e seus confederados de Cambridge Contudo,
também eles apoiavam taxas cambiais supervalorizadas, e o fizeram igualmente
por um tempo excessivo. É sem dúvida notável essa convergência quanto à prática
(desatinada) das duas doutrinas irreconciliáveis em torno das quais os
economistas gostam de se arregimentar. Não se pode deixar de pensar que, tanto
no México como no Cone Sul, os responsáveis pela fixação das políticas estavam
fundamentalmente embalados pelo desejo de aproveitar as inéditas oportunidades
de empréstimos que se abriam nos anos 70, torcendo quaisquer ideologias
disponíveis para satisfazer seu apetite. Nessa interpretação, a principal
contribuição da ideologia não foi a escolha de política, mas a obstinação com
que decisores de índoles tão distintas persistiram em seus erros!
4. "Industrialização em marcha forçada":
Brasil
Felizmente, o cenário
latino-americano é suficientemente diversificado para proporcionar um alívio em
relação às histórias desalentadoras vistas até aqui. Enquanto a Argentina e o
Chile desindustrializaram-se e o México "des-substituiu", o Brasil,
já a maior potência industrial do continente latino-americano, consolidou e
ampliou vigorosamente sua liderança. O paradoxo sobre o desenvolvimento econômico
da América Latina no período dos preços altos do petróleo (1973-1985) é, de
fato, o contraste gritante entre os graves reveses econômicos sofridos pelo
México, um, nouveau riche do petróleo, e os progressos notáveis feitos
pelo Brasil, pobre e faminto no que se refere a petróleo. Existem aqui todos os
elementos de uma fábula moral requintada, senão intrigante: parece que não ter
petróleo é uma bênção disfarçada, enquanto tê-lo em abundância é uma maldição
ainda mais habilmente camuflada. Entretanto, deixar o assunto dessa forma não é
o suficiente para o cientista social genuinamente curioso a respeito dos
componentes básicos do caso de sucesso do Brasil.
Primeiramente, talvez haja
necessidade de uma breve explicação do porquê de o Brasil ser um caso de
sucesso, pois tal afirmação pode causar surpresa aos que meramente estão
conscientes de um dado estatístico freqüentemente repetido: o Brasil, com seus
mais de 100 bilhões de dólares de dívida externa, é o maior devedor
latino-americano (seguido de perto pelo México). É verdade também que o
pagamento do serviço dessa dívida constitui uma carga pesada, consumindo um de
cada três dólares ganhos através das exportações correntes. Mas, a quantia em
dólares da dívida deve ser encarada em relação ao tamanho da economia do país,
e o serviço da dívida em relação à notável reviravolta em suas contas externas
nos últimos anos. Desde 1983, vem se conseguindo um excedente muito grande no
comércio exterior, o qual se deve, em partes aproximadamente iguais, à vigorosa
expansão das exportações, principalmente de manufaturados, e a um corte
profundo nas importações, que não interferiu com a forte recuperação da
atividade econômica interna. Em contraste com o caso da Argentina e do México,
somente uma parcela muito pequena da divida do Brasil se deve à fuga de capital
interno; os empréstimos serviram principalmente para construir projetos
industriais de larga escala e outros projetos implementados durante a década de
70. O Brasil efetivamente atravessou uma forte recessão em 1981-1983, mas
retomou o crescimento em 1984 como resultado de um impulso crescente nas
exportações; em 1985, a taxa de crescimento aumentou para 8 % e o índice de
emprego disparou. Em março deste ano, utilizou-se um método inovador, a ser
discutido mais adiante, para controlar a inflação e ao mesmo tempo continuar a
crescer num ritmo elevado. O país atualmente está honrando o pagamento dos
juros da dívida externa e não está se apoiando na assistência ou aconselhamento
do Fundo Monetário Internacional. Finalmente, em meio a esses desenvolvimentos
no campo econômico, o Brasil realizou a difícil transição dos vinte anos de
regime militar para a "Nova República" civil.
Em recente obra, A
economia brasileira em marcha forçada (Castro & Souza, 1985), Antônio
Barros de Castro (4) propõe uma explicação convincente para os êxitos recentes
da economia brasileira. Seu argumento principal é o de que a melhora no balanço
de pagamentos e a simultânea recuperação rápida em face da recessão anterior
não podem ser adequadamente explicadas por uma reação rotineira do mercado à
"maxivalorização" de 1983. Deve-se creditá-la mais propriamente a uma
conjunção bastante feliz (e fortuita) de mercado e plano: a desvalorização veio
no bojo do amadurecimento, no final da década de 70 e início da de 80, de
inúmeros projetos industriais empreendidos como parte do chamado II PNP
(Segundo Plano Nacional de Desenvolvimento), elaborado no início do Governo
Geisel (1973-1979). Esse novo direcionamento da política industriai foi
decidido em 1974, frente ao cenário do primeiro choque do petróleo (1973), que
desferiu pesado golpe no Brasil, em virtude de sua dependência, de petróleo
importado e do automóvel como meio de transporte. O curso prudente poderia ter
sido, nessa ocasião, aplicar políticas econômicas restritivas voltadas para a
contenção das importações. Inversamente, Geisel e seus assessores econômicos
decidiram impulsionar os investimentos industriais em outras direções, que não
as ligadas à indústria automobilística e aos bens duráveis de consumo do
período do "milagre" (1968-1973), visando setores que representam o
estágio final da industrialização substitutiva de importações e que até então
permaneciam os de mais difícil penetração por parte das indústrias
latino-americanas: os insumos intermediários, principalmente nos setores
químico e metalúrgico, e os bens de capital. Devido ao aumento dos preços do
petróleo, só foi possível tomar esse rumo mediante grandes déficits no balanço
de pagamentos, ou seja, contraindo empréstimos. Tal opção tornou-se viável em
virtude de estarem os petrodólares à disposição, em grandes quantidades. Os
principais investimentos foram muitas vezes joint-ventures reunindo
Estado e iniciativa privada, tanto nacional como estrangeira, tendo o BNDE
(Banco Nacional de Desenvolvimento), com suas taxas de juros subsidiados,
desempenhado um papel importante nesse processo. Durante o governo seguinte, de
Figueiredo (1979-1985), a política econômica ficou mais hesitante e até
errática, bem como sujeita a pressões do Fundo Monetário Internacional, mas
como os grandes projetos industriais do II PND já estavam em andamento,
querendo-se ou não, eles tiveram continuidade.
Seria interessante comparar
as tentativas brasileira e mexicana, nos anos 70, de atingir o estágio
"final" da industrialização substitutiva de importações. Arrisco a
seguinte formulação, obviamente estilizada: os brasileiros fizeram com sucesso,
sem nenhum assessor estrangeiro, o que os planejadores econômicos mexicanos,
com seus conselheiros de Cambridge, planejaram mas não conseguiram realizar, em
parte porque começaram tarde demais na década e em parte porque os
investimentos por eles projetados foram comprimidos pelo vasto surto de
importações de bens de consumo causado pela supervalorização do peso.
O caso brasileiro, conforme
o relatado por Antônio Barros de Castro, soa como um avanço bastante ordenado.
Contudo, acredito que só agora o processo poderia ser formulado dessa maneira,
pois, num estágio anterior, antes de os militares terem efetivamente deixado o
poder, nenhum cientista social progressista teria falado tão positivamente
deles e de suas políticas. Mais uma vez, só foi possível reconhecer as
realizações de um período quando ele se transformou em passado (5). Ao governo
Geisel, além disso, deve ser creditada uma importante realização no âmbito
político: ter acabado com a tortura institucionalizada e ter desbravado e
trilhado o caminho da abertura ou "distensão" política que, no fim,
permitiu a volta às eleições e ao governo civil.
Neste ponto, é quase impossível
não voltar a um debate, que há uns dez anos propagou-se sobre a conexão entre
os regimes autoritários e os estágios do desenvolvimento industrial na América
Latina. Esse debate teve início pela proposição imaginativa de Gillermo
O'Donnell de que o estágio avançado "difícil" da industrialização
substitutiva de importações, que consiste na fabricação de insumos industriais
intermediários e de bens de capital, traz consigo inúmeros problemas políticos
que solapam os governos populistas ou democráticos da América Latina. Daí a
sugestão de que existe alguma correspondência entre esse estágio e o
estabelecimento de formas políticas autoritárias. O Brasil, com sua estrutura
industrial avançada, constitui obviamente um campo crítico para testar essa
hipótese que, a priori, não parece implausível. Contudo, como José Serra já
apontara em 1977, os dados brasileiros invalidam-na em várias instâncias
(Serra, 1979). Com a análise de Castro, torna-se agora tentador ir mais adiante
e explorar a hipótese inversa: haveria alguma razão para se pensar na
existência de uma conexão orgânica entre a política de desenvolvimento
industrial do governo Geisel e o desmantelamento gradual do autoritarismo
repressivo, que esse governo empreendeu? Ou, pelo contrário, teria sido a simultaneidade
das duas políticas algo inteiramente fortuito? Duvido da existência de alguma
conexão causal direta numa ou noutra direção. Existe, entretanto, uma
característica que é compartilhada por essas duas tarefas encetadas por aquele
governo empreendedor: ambas exigiam um grande número de delicados
direcionamentos econômicos e políticos, assim como muita confiança na
possibilidade de, com a quantidade e qualidade adequadas de tais
direcionamentos de cima para baixo, assegurar ao país um destino brilhante e
verdadeiramente moderno ─ a velha fé positivista. Nesse sentido, pode-se
dizer que as duas tarefas empreendidas pelo governo Geisel tiveram um
nascedouro comum.
5. Da substituição de importações à preempção de importações:
A indústria brasileira de informática (ou: Rompendo os grilhões do ciclo de
produto)
A industrialização na
América Latina há muito vem seguindo o caminho da substituição progressiva de
importações. Impelida pela dinâmica da conexão para trás, o último estágio do
processo deveria ser, como acabamos de discutir, a substituição de importações
pela produção interna no campo dos insumos intermediários e dos bens de
capital. Muitos escritores (freqüentemente empenhados em criticar os avanços
até agora realizados) têm apresentado os progressos nesse campo dos insumos
intermediários e bens de capital como essenciais para o estabelecimento de uma
estrutura industrial "integrada", como a Meca que traria a libertação
frente a todos os tipos de males que afetam o esforço de industrialização,
desde a fragmentação até a "dependência". A fascinação por esse
estágio final redentor pode ter impedido as pessoas de notarem que ele não é
realmente o nec plus ultra da industrialização. Independentemente de
completar inteiramente a seqüência de substituições de importações, um país de
industrialização recente pode, em algum ponto, promover um claro rompimento com
todo o processo, dispensando o serviço prestado pelas importações no mapeamento
e desenvolvimento de seu próprio mercado. Isso aconteceu rotineiramente na
concorrência entre as nações industriais avançadas. Na verdade, a
característica distintiva de um país que atinge a maturidade industrial está no
fato de que cada vez mais freqüentemente tomará atalhos que "curto-circuitam"
a seqüência de substituição de importações. Isso pode ocorrer espontaneamente,
como quando um país atinge uma posição de liderança empresarial e tecnológica,
ou como resultado de uma política governamental deliberada: um governo decide
que se deve encorajar a fabricação interna de algum novo produto atualmente
produzido no exterior, mas ainda não importado em grande volume, reservando
temporariamente de alguma forma o mercado interno para a indústria local desse
produto, que está em vias de ser criada. Uma política desse gênero assemelha-se
ao já familiar protecionismo destinado a fomentar a substituição de importações
pela produção interna, mas vai um passo adiante: pode-se chamá-la uma política
de industrialização por preempção de importações.
Sem que estivessem
preocupados em criar esse conceito, os brasileiros chegaram a uma política
desse tipo, no decorrer dos últimos dez anos, com relação à indústria de
informática. Após considerável preparação por parte de técnicos especialistas
na área e de responsáveis pela fixação de políticas, o primeiro passo manifesto
foi dado em junho de 1977, quando o governo recusou à IBM e outras companhias
transnacionais a autorização para fabricarem minicomputadores no Brasil,
política que foi solenemente reafirmada em 1984, quando uma lei que define uma
"política nacional de informática" foi aprovada por ampla.maioria no
Congresso Nacional. O principio básico incorporado na lei ficou conhecido como
"Reserva de Mercado": por um período de oito anos, o mercado interno
para. certos produtos da indústria de informática, principalmente mini e
microcomputadores, deverá destinar-se exclusivamente às empresas nacionais.
Depois de um início lento e difícil, a indústria brasileira parece ter-se saído
bem, principalmente no campo dos microcomputadores. Da mesma forma que nos
principais países produtores, essa indústria experimentou crescimento rápido e
custos decrescentes, desenvolveu capacidade local de inovação e tornou-se uma
importante fonte de empregos.
Já existem vários estudos
excelentes sobre .esse mais novo capítulo na história da industrialização dos
países que a ela chegaram mais tardiamente, sobretudo realizados por cientistas
políticos e sociólogos atraídos pela luz que tais estudos podem lançar sobre o
processo de fixação de políticas e sobre o caráter do Estado (Adler, 1986, p.
673-705; Erber, 1985, p. 293-310; Evans, 1985; Schwartzman, 1985). Posso,
portanto, limitar-me a algumas observações amplas sobre a economia política do
fenômeno, o que já comecei a fazer ao inseri-lo no espectro das políticas de
industrialização como "industrialização por preempção de
importações". O caso brasileiro sugere as condições sob as quais essa
variedade de política industrial pode ser recomendada aos responsáveis pela
fixação das diretrizes de política num país em processo de industrialização:
a) Em primeiro lugar, por
certo, o país deve dispor de um forte mercado interno potencial para os
produtos da nova indústria; do lado da oferta, deve estar razoavelmente
avançado em engenharia industrial e na capacidade de produzir similares ou
cópias de protótipos importados.
b) Facilita-se bastante,
caso, como aconteceu no Brasil, seja possível que o sistema nacional, de defesa
manifeste especial interesse nessa indústria e no seu desenvolvimento local.
c) Considerando-se ser
provável que o recurso a esse tipo de política se limite a situações
razoavelmente excepcionais, é provável também que sua utilização se restrinja
àquelas indústrias que marcam época por terem uma aura especial que anuncia uma
nova era industrial.
d) Finalmente, as
circunstâncias para a adoção de uma política de reserva de mercado ou preempção
de importações parecerão especial:mente atraentes quando, na ausência dessa
política, for provável que as empresas transnacionais, capazes de criar o
"hábito do consumo", tomem conta do mercado interno; pois, nesse
caso,a probabilidade é de que, uma vez estabelecidas elas nunca mais serão
desalojadas pelos produtores nacionais. Esse impedimento ou prevenção com relação
a importações pode ser visto como uma resposta dos países em processo de
industrialização a certas práticas e produtos dos industrialmente líderes que
tendem a criar empecilhos para ulterior substituição de importações.
Este ponto fornece uma
justificativa econômica da nova política. Sua defesa mais básica (contra a
acusação de uso antieconômico de recursos) encontra-se, por certo, no argumento
clássico da indústria nascente. O contra-argumento tradicional, de que a
proteção usualmente se mantém por muito mais tempo que o necessário ao
crescimento da indústria, não se aplica no caso presente: a forma extrema de
proteção ─ exclusão do produto estrangeiro ─ que foi concedida à
indústria brasileira, tem em contrapartida o período finito de oito anos, que é
o que deve durar a exclusão. Os produtores locais estão assim prevenidos de que
é melhor que já estejam "crescidos" em 1992.
Um argumento freqüentemente
levantado contra a política brasileira é o de que constitui desperdício e
estupidez querer "reinventar a roda". Mas tal argumento não se
sustenta diante de um pouco de reflexão. Novamente, é útil o recurso à analogia
com a infância. Os seres humanos têm que reinventar muitas coisas ─ desde
aprender a andar até o uso correto da linguagem ─, e essa prática
intensiva de reinvenção e recriação é seguramente uma condição necessária,
embora não suficiente, para a ulterior geração de criatividade autêntica. O
problema na pesquisa e desenvolvimento industriais não consiste em saber como
minimizar a reinvenção, mas como atingir o melhor equilíbrio possível, para
fins de maximização da criatividade, entre a reinvenção e o aproveitamento do
estoque de conhecimento existente (6).
Finalmente, deve-se
enfatizar um ponto importante a respeito do significado mais amplo da decisão
do Brasil em construir sua própria indústria de informática Os
latino-americanos há muito justificam suas políticas de industrialização com o
argumento de que, se fossem se ater estritamente à Lei da Vantagem Comparativa
com sua estrutura estática, permaneceriam subdesenvolvidos para sempre.
Respondendo em parte a essa acusação e às realidades da industrialização
mundial, alguns dos mais brilhantes economistas do Ocidente (ou do Norte)
visualizaram uma nova divisão internacional do trabalho no campo industrial que
leva em conta a vantagem comparativa dinâmica, conceito incorporado no
que Raymond Vernon, num artigo famoso (Vernon, 1966, p. 190-207 (7), chamou de
"ciclo de produto". No decorrer do ciclo, novos produtos seriam
inventados, fabricados e aperfeiçoados primeiramente nos países
industrializados mais avançados, de onde seriam exportados para o resto do
mundo. No final, contudo, a tecnologia para qualquer linha de produto novo
acaba por estabelecer-se e os novos produtos tornam-se padronizados. Nesse ponto,
a indústria em questão torna-se potencialmente nômade, podendo muitas vezes ser
iniciada lucrativamente em países de industrialização recente com mão-de-obra
mais barata, ou mesmo, talvez, ser amplamente capturada por esses países. De
acordo com esse raciocínio, os países menos desenvolvidos não ficam mais
permanentemente relegados à tarefa de produzir produtos primários para o
mercado mundial. Admite-se que se industrializem, conquanto mais uma vez se
lhes atribua um papel algo inferior, na medida em que se os imagina como
devendo permanecer a uma distância respeitosa atrás dos países avançados, que
seriam os únicos habilitados a trilhar novas sendas industriais. O significado
da política brasileira de informática está agora ficando claro: vindo cerca de
trinta anos depois do chamado de Prebisch contra o "obsoleto esquema de
divisão internacional do trabalho" (Comissão Econômica para a América
Latina, 1950) , pode-se encará-la como uma rebelião de segunda geração contra
um novo esquema que, mais uma vez, estaria pretendendo confinar o principal
país latino-americano em processo de industrialização, agora segundo regras
ditas dinâmicas de vantagem comparativa.
Se o Brasil conseguirá ou
não sucesso com esse lance ousado para participar da liderança industrial é uma
questão que deverá permanecer em aberto por algum tempo. As dificuldades para
competir no mundo da alta tecnologia são indubitavelmente enormes. Entretanto,
além de benefícios óbvios como o treinamento em inovação, parece que pode haver
também vantagens inesperadas em se penetrar num setor industrial quando ele se
encontra ainda em seu estágio inicial, e não em sua etapa mais madura, de
tecnologia plenamente estabelecida. Segundo Peter Evans (1985), a construção da
capacidade brasileira em minicomputadores aproveitou-se do fato de que as
empresas norte-americanas concentraram-se primeiramente no desenvolvimento do
produto e de seu próprio mercado interno. Na segunda metade da década de 70,
elas simplesmente não estavam prontas para expandir-se para o exterior, entre
outras coisas porque, nessa época, o desenvolvimento mais avançado do produto
ocorreu em inúmeras firmas de pequeno porte nos Estados Unidos, empresas que
não possuíam subsidiárias internacionais nem ambições de exportação. Em conseqüência,
a construção da indústria brasileira de informática e a política de reserva de
mercado não despertaram muita, preocupação e oposição durante a etapa crucial
de formação (Evans, 1985, p. 18-21). Mais recentemente tudo isso mudou, e a
política brasileira tornou-se objeto de uma disputa comercial entre os dois
países. Pode ser útil para o lado americano estar consciente do considerável
significado simbólico que os brasileiros provavelmente atribuem aos avanços que
conseguiram, como procuraram evidenciar as observações que aqui desenvolvi.
6. A terapia do "Choque Heterodoxo" para o
combate à inflação: Argentina e Brasil
Observadores da vida
política latino-americana começaram a usar ultimamente um termo bastante útil:
falam muito de novos espaços que estão sendo abertos, construídos ou ocupados
pelos atores na cena política, ocasionalmente até sob regimes autoritários,
através dos mais diversos tipos de novos movimentos e iniciativas sociais. O
termo sugere uma ampliação do âmbito e do repertório das atividades políticas,
bem como a possibilidade de atuar fora dos marcos tradicionais das relações de
poder, ideologias e instituições existentes. Foi isso exatamente o que
aconteceu com as recentes e impactantes medidas de controle da inflação
adotadas pela Argentina, com o Plano Austral, em junho de 1985, e pelo
Brasil, com o Plano Cruzado, em março de 1986.
Ao discutir essas novas
experiências de política monetária, darei maior ênfase a aspectos políticos e
sociológicos da questão. Não obstante, é preciso expor brevemente alguns dos
fatos econômicos básicos.
Tanto na Argentina como no
Brasil, a inflação atingira níveis de três dígitos ou algo próximo disso,
durante alguns anos: desde 1975, na Argentina, e desde 1980, no Brasil, sendo a
inflação argentina geralmente duas a três vezes maior que a brasileira. Não é
comum que um processo inflacionário permaneça por muito tempo em tais níveis,
sem que se acelere para transformar-se numa hiperinflação. Isso significa que
ambos os países dispunham de sofisticados mecanismos para indexar salários,
ordenados, taxas cambiais, taxas de juros etc., mecanismos esses que
contribuíram poderosamente para tornar tolerável a inflação, mas também, ao
mesmo tempo, para perpetua-la. Nos dois países, os déficits fiscais desempenharam
inicialmente um importante papel no avanço do processo inflacionário, mas como
os aumentos de preços continuaram em níveis altos durante vários anos,
poder-se-ia argumentar que o déficit, ou grande parte dele, constituía tanto
efeito como causa da inflação. Em 1981, a economia dos Estados Unidos entrou em
recessão, as taxas de juros internacionais aumentaram acentuadamente e os
empréstimos líquidos internacionais esgotaram-se completamente em 1982, com a
moratória mexicana. Em conseqüência, as economias argentina e brasileira
viram-se fortemente pressionadas a contrair-se, de forma a ajustar seus
balanços de pagamentos. Durante a recessão que se seguiu, fizeram-se grandes
cortes nas importações, os quais se deram com a ajuda de acentuadas
desvalorizações. Nesse período, contudo, a inflação permaneceu inabalada,
acelerando-se mesmo. Nessas condições, é fácil entender o porquê da enorme
resistência contra os conselhos habituais do Fundo Monetário Internacional, no
sentido de combater a inflação através de uma maior contração da economia.
Nas décadas de 50 e 60, um
grupo de economistas latino-americanos propusera uma alternativa às análises e
prescrições "monetaristas" do Fundo Monetário Internacional, a qual
ficou conhecida como a perspectiva "estruturalista". Os
estruturalistas estabeleciam uma distinção entre pressões inflacionárias
"fundamentais" decorrentes de estruturas sociais internas (como os
obsoletos sistemas de posse da terra) ou de certas características da divisão
internacional do trabalho, por um lado, e, por outro, os fenômenos mais
superficiais de "propagação", como a espiral de salários e preços.
Quaisquer que fossem os méritos dessa distinção quando a inflação situava-se
nos patamares inferiores da faixa, dos dois dígitos, como no caso dos países
latino-americanos mais propensos à inflação durante os anos 50, ela perdeu
plausibilidade e utilidade quando a inflação atingiu a faixa dos três dígitos.
Tornou-se óbvio que os "mecanismos de propagação" tinham disparado
autonomamente, transformando-se nos fatores "fundamentais" que
alimentavam a inflação. Agora apelidados de "inflação inercial",
esses fatores precisavam urgentemente de atenção.
Defrontando-se cada vez mais
com a ameaça de hiperinflação, os responsáveis pelas políticas governamentais,
no Brasil e na Argentina, estavam numa situação difícil. Não gostando do
paradigma do FMI e não tendo um contraparadigma próprio utilizável, procuraram
um novo espaço de atuação no campo da política de governo. Tiveram a
sorte de contar com a assistência de um grupo de economistas que, recorrendo a
diferentes abordagens (desde a teoria sociológica da.inflação até as concepções
sobre as expectativas racionais) e dotados de considerável perspicácia teórica
e imaginação prática, haviam concebido uma fórmula inovadora destinada ao
controle da inflação. Trata-se do tratamento através do "choque
heterodoxo" (8), usado pela primeira vez na Argentina, em 1985, e então
aplicado novamente, com algumas melhorias e sob condições bem mais favoráveis,
no Brasil, no início de 1986.
Eis aqui um esboço bastante
sucinto dos principais elementos dos dois planos de reforma (9):
a) A moeda antiga é
substituída por uma nova (uma unidade da moeda nova = 1.000 unidades da
antiga);
b) Preços e salários são
temporariamente congelados;
c) Abole-se a indexação de
salários, ordenados, instrumentos monetários etc. ;
d) Com a volta da
estabilidade de preços melhorando a posição fiscal em diversos aspectos, e com
a ajuda de medidas adicionais de austeridade, os governos reduzirão os empréstimos
que tomam no respectivo Banco Central; na Argentina, o governo comprometeu-se a
dispensa-los inteiramente;
e) Supõe-se que os contratos
envolvendo pagamentos futuros, elaborados antes da reforma, incorporam a
expectativa de inflação; assim, com o advento da reforma, alteram-se as
condições desses contratos, aplicando-se aos pagamentos futuros na nova moeda
uma tabela de conversão que estabelece uma série de equivalências entre a moeda
antiga e a nova, de acordo com os vencimentos de tais compromissos e segundo
uma estimativa oficial da inflação prevista sob o antigo e sob o novo sistema.
O principal objetivo dessas
medidas era o de quebrar as expectativas inflacionárias e conter qualquer
impacto recessivo, ao se deixar de depender exclusivamente de mudanças nos
agregados monetários. Os controles de preços e salários desempenhariam um papel
muito importante, e esse foi o principal aspecto "heterodoxo" do
plano, enquanto a tabela foi a sua principal inovação técnica. O sucesso da
reforma era visto, em considerável medida, como dependendo de que ocorresse,
como se esperava, a substituição por um novo "pacto social" ou
"acordo social" da continuada disputa entre os grupos sociais pela
participação na renda, disputa que há muito alimentava a inflação.
Acreditava-se que essa disputa, institucionalizada como fora através da
indexação generalizada, fosse , a responsável pela componente inercial cada vez
maior da inflação durante sua fase de aceleração.
As duas reformas já fizeram
história no campo da política monetária. Durante seus primeiros meses, o Plano
Cruzado brasileiro saiu-se notavelmente bem ao trazer a inflação a níveis
bastante baixos. Na Argentina, os preços voltaram recentemente a crescer a
taxas de 4 a 5% ao mês. Mas a Argentina tem sido muito mais propensa à inflação
do que o Brasil, nestas últimas décadas, e seus poderosos sindicatos têm
vínculos políticos com os peronistas, que estão na oposição ao governo
Alfonsín. Nessas circunstâncias, foi um grande feito o ter reduzido a inflação
dos cerca de 25 % ao mês para os níveis atuais.
O notável paralelismo entre
as reformas brasileira e argentina tem diversas explicações. Ambas as nações
viveram, aproximadamente à mesma época, uma inflação de três dígitos e a ameaça,
de que ela escapasse inteiramente de controle. Mais significativo foi o fato de
que as idéias sobre o "choque heterodoxo" foram desenvolvidas em
reuniões intensivas, freqüentemente conjuntas, que envolveram um grupo de
destacados economistas argentinos e brasileiros com fortes convicções
democráticas e novas propostas técnicas. A esses especialistas foram atribuídas
importantes posições de assessoria e de elaboração de diretrizes de políticas
de governo, no momento em que a inflação dava uma guinada para pior, em
1985-86. Contudo, uma terceira condição comum aos dois países é a mais
interessante: ambos haviam recentemente empossado um governo civil, após um
longo período de regime militar. Na época das reformas, os novos governos
estavam no poder há cerca de 18 meses na Argentina e por volta de 12 meses no
Brasil, tendo a inflação piorado nos dois países, nesses períodos, fazendo com
que ambos os governos perdessem prestígio e encanto.
Na verdade, pode-se encarar
as duas fases pelas quais passaram as recém-instaladas democracias argentina e
brasileira ─ o agravamento da inflação e a bem-sucedida medida de reforma
que se seguiu ─ como que condicionadas pela política da situação
pós-autoritária. Quando um governo civil democrático assume pela primeira vez o
poder, depois de um longo período de regime militar repressivo, é normal que
vários grupos recém-ativados da sociedade civil renascida ─
principalmente os sindicatos há muito tempo reprimidos ─ façam
substanciais reivindicações por melhor participação na renda. O impulso inicial
daqueles a quem essas reivindicações são endereçadas é o de conceder pelo menos
algumas delas, seja por razões relacionadas com a garantia da paz social, seja
por um sentimento de obrigação de reparar opressões e injustiças passadas. A
concessão dessas demandas provavelmente causará novas pressões inflacionárias e
novas pressões sobre o balanço de pagamentos. Como já mencionei alhures
(Hirschman, 1981b), a inflação pode não obstante ser um mecanismo útil nessa
situação: ela permite que grupos sociais recém-surgidos ou ressurgentes
exercitem seus músculos, atuando como uma providencial válvula de segurança
para as pressões sociais acumuladas. Isso, entretanto, funciona apenas até
um certo ponto, variando de um caso para outro a tolerância com respeito a
uma inflação adicional. Na Espanha pós-Franco, por exemplo, a tolerância para
com uma aceleração da inflação foi provavelmente muito mais alta do que na
Argentina e no Brasil após o regime autoritário. Nestes países, a inflação já se
instalara perigosamente num alto nível de três dígitos, quando os governos
civis assumiram o poder, de forma que a aceleração da inflação corria o risco
de fazer com que a economia mergulhasse numa hiperinflação, com perigos óbvios
para o prestígio e a sobrevivência dos novos regimes democráticos.
Não é preciso muita
imaginação para visualizar uma seqüência cíclica simples e desoladora:
substituição de um regime militar por um governo civil democrático ─
combatividade renovada dos grupos sociais - concessão a novas demandas ─
agravamento da inflação ─ descrédito e crise do regime civil ─
retorno dos militares. Felizmente, porém, as relações entre a volta ao governo
democrático e a inflação são mais complexas, como foi precisamente demonstrado
pelas novas reformas monetárias na Argentina e no Brasil. Com certeza, os novos
governos democráticos, sobretudo quando assumem o poder em seguida a regimes
autoritários altamente detestados ou desprezados, terão de haver-se com um novo
surto de combatividade dos grupos sociais. Ao mesmo tempo, contudo, podem
contar com uma reserva especial de boa-vontade e confiança, que lhe é creditada
em decorrência de terem restaurado ou estabelecido as liberdades políticas e os
direitos humanos. Esse considerável patrimônio dos novos governos argentino e
brasileiro foi um fator básico do sucesso das reformas monetárias, pois se a
disputa inflacionária pela participação na renda, na qual os diferentes grupos
sociais engajaram-se tão intensamente e por tanto tempo, foi repentinamente
substituída pela cooperação e disposição para crer no sucesso da nova política,
tal se deve à existência de um pouco de confiança básica no Estado que enuncia
o novo programa. Tal confiança está condicionada menos pelo programa em si, por
excelente que possa ser em termos técnicos, do que pela promessa encarnada pelo
governo e pela missão da qual foi encarregado (10).
Esse patrimônio especial de
confiança e esperança, pode, portanto, servir para contrabalançar a tendência a
pressões inflacionárias mais fortes que também surgem na esteira da mudança
política para uma sociedade mais humana e mais aberta, bem como mais
abertamente contenciosa. Certamente, o equilíbrio em questão não é alguma coisa
mecânica que estaria às voltas com apenas duas forças atuando em sentidos
opostos, em momentos diferentes e apresentando diferentes grandezas. Além
disso, enquanto as pressões conducentes à inflação são absolutamente óbvias,
nunca se pode garantir de antemão o resultado do chamamento aos espíritos de
confiança e solidariedade. Na verdade, tanto no caso argentino como no
brasileiro, as reformas foram decretadas com muito receio, e como um último
recurso, por governos que estavam perdendo rapidamente o controle e que foram
os primeiros a surpreenderem-se com a resposta e a cooperação entusiasmadas do
povo.
Isso aconteceu
particularmente no Brasil, onde o presidente Sarney, ao anunciar a reforma,
tomou uma medida ousada, mas que afinal se mostrou altamente eficaz, pedindo a
cada cidadão que fosse um "fiscal do Presidente" na verificação dos
preços anunciados nas lojas e supermercados e na imposição do congelamento de
preços. Essa foi, talvez, a componente mais heterodoxa da reforma, não tendo
ocorrido nem mesmo aos economistas responsáveis pelo "pacote do Cruzado"
(11) pois, segundo um de meus informantes, tal convite à participação direta do
cidadão individual na "guerra contra a inflação" foi acrescentado
pelo próprio presidente ao discurso que lhe fora preparado por seus assessores
técnicos. Nas principais cidades, durante os primeiros dias após a reforma, a
resposta ao convite foi substancial: muitos cidadãos, com suas listas de
preços, inspecionavam os supermercados e, localizando alguma infração,
solicitavam o auxílio da polícia para o fechamento dos estabelecimentos transgressores
─ tudo isso devidamente televisionado para apresentação em horário nobre.
Dessa forma, a guerra contra a inflação tornou-se um exercício de política
populista ─ uma maravilhosa metamorfose das prescrições
antiinflacionárias do FMI que há muito eram denunciadas como "trama
imperialista contra o povo!".
7. Observações finais sobre ideologia e dívida
Há mais de vinte anos,
publiquei um pequeno artigo sobre as relações interamericanas, intitulado "Out
of Phase" (Hirschman, 1965, p. 21-3). Nesse artigo, procurava
mostrar que os estilos ou modas intelectuais de pensar a questão do
desenvolvimento tendiam a mudar, nos Estados Unidos, em correspondência com
outras mudanças, mais ou menos simultâneas, mas em direção oposta, que se davam
no ânimo da América Latina, desse desencontro resultando uma "orgia de más
interpretações e mal-entendidos". Escrevia então sobre a experiência
concreta dos cinco anos anteriores, sem procurar de modo algum argumentar que
essa desconexão tivesse um caráter necessário ou permanente. Entretanto,
observando o cenário atual, noto que o titulo daquele artigo se aplica mais do
que nunca e chego a pensar que posso ter esbarrado em alguma espécie de
"lei".
No trabalho anterior, falei
sobre os contrastes nas mudanças de um sistema de crenças para outro. Desta
vez, estou preocupado com uma mudança mais fundamental que não é muito fácil
definir: a mudança de uma atitude de total confiança na existência de uma
solução básica para os problemas sociais e econômicos, para uma atitude mais
questionadora e pragmática; em outras palavras, da certeza ideológica para uma
indagação mais aberta, eclética, cética. Os latino-americanos, por certo, são
há muito criticados no Norte pela rigidez ideológica com que supostamente
abordam muitas questões. E no campo das políticas econômicas onde, em qualquer
evento, a discussão freqüentemente se desenrola segundo linhas ideológicas, em
decorrência de uma longa história de debates antagônicos no próprio Norte, é
provavelmente válido dizer que muitos latino-americanos tenderam a tomar
posições "ideológicas" (tanto de esquerda como de direita) em
matérias como planejamento, mecanismos de mercado, investimento estrangeiro,
inflação, papel do governo no desenvolvimento econômico, e assim por diante.
Recentemente, contudo, houve
sinais de mudança substancial nesse quadro, em grande parte como resultado de
uma amarga experiência. No período que se seguiu aos regimes autoritários
repressivos que tomaram o poder nos anos 60 e 70, muitos latino-americanos fizeram
mais do que simplesmente agrupar-se em torno de uma política que acomodasse uma
gama de opiniões (cada uma das quais firmemente mantida); encontravam-se
suficientemente abalados em suas certezas de forma a quererem se envolver em
diálogos e deliberações abertas, prontos para descobrir algo novo a respeito de
seus próprios valores e opiniões (ver Hirschman, 1986b). Na Argentina,
talvez a sociedade latino-americana mais afetada por conflitos nos últimos
cinqüenta anos, a idéia de um "acordo social", processo que envolve
concessões recíprocas entre os vários grupos sociais, alcançou considerável
prestígio. Segundo relataram-me, ninguém hoje em dia sentiria orgulho em
denominar de intransigente um partido político, muito embora ainda
esteja funcionando um partido de menor expressão que leva esse nome, partido
esse que, como seria de esperar, provém dos anos 60. Ao mesmo tempo, o malogro
espetacular das políticas econômicas de caráter ideológico (mais uma vez, tanto
as de direita como as de esquerda) deu origem a um novo espírito experimental
entre os economistas, intelectuais e responsáveis pela elaboração de políticas
governamentais na América Latina. Esse espírito, com a já referida presteza
para recorrer a uma ampla variedade de opiniões, ficou fortemente evidenciado
nas reformas monetárias realizadas na Argentina e no Brasil.
Agora ficará claro o que
quero dizer com estar "defasado". Quando muitos latino-americanos
influentes estão com um espírito pós-ideológico, com considerável desconfiança
em relação a qualquer sistema de pensamento que aparente ter todas as respostas
para os complexos problemas com que se deparam suas sociedades, eles se
defrontam, principalmente na área de política econômica, com posições
implacavelmente ideológicas assumidas pelo atual governo de seu principal
parceiro comercial, investidor estrangeiro e credor. Naturalmente, essa não é a
primeira vez que os Estados Unidos, ou instituições multinacionais por eles
fortemente influenciadas, convencem-se de que possuem a chave para o progresso
e desenvolvimento de todos esses países que vêem como teimosos e, por isso,
atrasados. Nos anos 50, o Banco Mundial tentou condicionar seus empréstimos ao
estabelecimento de alguma forma de planejamento econômico global por parte dos
países tomadores (12). Nos anos 60, com a Aliança para o Progresso, os países
latino-americanos foram veementemente aconselhados a instituir reformas agrária
e fiscal, esta última significando então uma tributação mais pesada para os
ricos. No entanto, os latino-americanos nunca ouviram tantas pregações e
admoestações com a insistência destes últimos anos, desta vez segundo linhas
muito diferentes daquelas já mencionadas, ou seja, enaltecendo as virtudes da
liberdade de mercado, da privatização e do investimento estrangeiro privado, e
alertando sobre os perigos da orientação e intervenção estatal, e da tributação
excessiva, para não falar do planejamento. Essas preleções, ademais, têm agora
um público cativo nos principais responsáveis pela definição das políticas
econômicas na América Latina, que precisam fazer viagens freqüentes a
Washington para renegociar e reprogramar as pesadas dívidas que a maior parte
desses países acumulou durante a década de 70.
Pregações ideológicas desse
tipo são amplamente contraproducentes. Além de dar origem a preocupações entre
os latino-americanos quanto à soberania e dignidade de seus países, elas agora
despertam protestos no sentido de enfatizar que o mundo é demasiado complexo
para querer-se corrigir seus problemas através da aplicação mecânica universal
de uma forma simplista e idêntica para todas as situações. Ironicamente, os
latino-americanos estão agora devolvendo, contra seus virtuais preceptores dos
Estados Unidos, a crítica conservadora de Edmund Burke, com sua ênfase nas
"circunstâncias" e sua recusa a "elogiar ou desaprovar qualquer
coisa relacionada com ações ou preocupações humanas, na base de um único
enfoque do objeto, despojado de qualquer relação, em toda a nudez e solidão de
uma abstração metafísica" (Burke, 1955, p. 18 ─ original de 1790)
(13). Ao pretender exportar seu credo na liberdade de mercado como um remédio
universal, o governo Reagan está inadvertidamente distanciando-se de qualquer
tipo de relacionamento com as novas lideranças das democracias emergentes na
América Latina.
A carência de comunicação ou
diálogo significativo entre os Estados Unidos e a América Latina é
particularmente evidente ─ e perigosa ─ no tocante à questão da
dívida, mencionada há pouco. Esse é um assunto muito extenso sobre o qual já
foi dito quase tudo. Ainda assim, finalizando este artigo, sinto que devo dizer
alguma coisa a respeito. A ênfase desse comentário recairá sobre a maneira pela
qual percepções e ideologias contrastantes contribuem para complicar o
problema.
Como observou recentemente o
senador Bradley, em um discurso enérgico e construtivo, a acumulação de dívidas
dos anos 70, que se interrompeu abruptamente em 1982 e que agora é conhecida
como o problema da dívida, transformou-se num desastre (Bradley, 1986). Mas é
um desastre que foi construído pelo homem, de modo que é de presumir que o
homem possa repará-lo. A questão, portanto, é a de saber o que impede os
credores e os devedores de lidarem decisivamente com esse problema que, por
assim dizer, vem se infeccionando nestes últimos quatro anos (14). Uma razão é
que os credores e os devedores, ou os norte-americanos e os latino-americanos,
têm idéias muito diferentes sobre a quem cabe a responsabilidade principal pela
acumulação da dívida. Os norte-americanos vêm se comportando geralmente como se
a responsabilidade fosse exclusivamente dos devedores. Parecem ater-se ao que
foi chamado de "teoria financeira do chá de cadeira" (15), segundo a
qual os bancos nunca tomam a iniciativa de um empréstimo e esperam que o
tomador potencial venha pedi-lo, de modo que cabe a este arcar com a
responsabilidade básica da transação e responsabilizar-se por tudo o que possa
dar errado com ela (Darity Jr., 1985; Devlin, s.d.; Taylor, 1985). Essa
concepção é por certo contrária à mais elementar noção de economia, que ensina
que qualquer negócio envolvendo duas ou mais partes é normalmente realizado com
base na expectativa de mútuo benefício, de forma que não há porque
imaginar que uma das partes possa ser inteiramente passiva. Além disso, sabe-se
muito bem (e foi até cuidadosamente documentado num agora famoso artigo
confessional de um antigo funcionário de banco americano) (Gwynne, 1983), que
os bancos comerciais engajaram-se, nos 70 ─ como já o haviam feito na
década de 20, e os bancos ingleses em várias ocasiões durante o século passado
─, em vigorosas manobras para "empurrar empréstimos" aos
tomadores potenciais, chegando algumas vezes ao ponto de usar das pressões
diplomáticas que estivessem ao seu alcance para influenciar os países "recalcitrantes",
como a Colômbia.
Assim, a teoria do "chá
de cadeira" não se sustenta. Seria possível opor-lhe uma metáfora
alternativa segundo a qual os tomadores latino-americanos é que teriam sido
cortejadas pelos emprestadores e por eles escoltados pelos caminhos do jardim,
até o ponto em que se lhes ministraria o "choque Volcker" com suas
taxas de juros cada vez mais altas (Taylor, 1985, p. 212). Alguns
latino-americanos tendem a encarar a história da dívida mais ou menos por esse
prisma. Mas a maioria provavelmente concordaria que a responsabilidade foi
conjunta e compartilhada. Uma das dificuldades que obstaculizaram a formação de
um cartel de devedores foi exatamente o fato de que alguns países
latino-americanos caíram mais pronta e decididamente que outros na armadilha da
dívida.
Como se mencionou em seções
anteriores,os governos do Chile, da Argentina e do México permitiram ou
determinaram que suas moedas fossem supervalorizadas por longos períodos nos
fins da década de 70 e início da de 80, fornecendo assim fortes incentivos para
à importação excessiva e a fuga de capitais, atividades que conduziram a
empréstimos intensivos e que por eles foram facilitadas. Por outro lado, pelo
menos um país latino-americano importante, a Colômbia,conseguiu manter sua
dívida externa em níveis baixos simplesmente porque manteve um controle
centralizado e relativamente restritivo sobre os empréstimos estrangeiros,
tanto públicos como privados.
O México representa um caso
instrutivo de desempenho conjunto particularmente sofrível de um tomador
e do sistema bancário internacional, principalmente os Estados Unidos. Trata-se
de um país que havia descoberto e desenvolvido grandes fontes de petróleo numa
época de preços muito favoráveis para esse produto. Economistas preocupados com
a questão do desenvolvimento há muito já tinham aconselhado os países com uma
súbita "bonança" de exportações desse tipo a tributarem as novas
receitas daí decorrentes, de forma a impedir que as divisas ingressadas pelas
exportações fossem totalmente consumidas pela importação de bens de consumo
(ver Nurkse, 1953, p. 98-103). Esses impostos deveriam ser destinados a
financiar investimentos ou simplesmente a assegurar uma acumulação de divisas
para constituir uma reserva contra uma inversão da sorte. O que aconteceu no
México foi exatamente o oposto dessa política Não só o país deixou de acumular
uma parte das divisas recém-ingressadas, mas também tomou empréstimos de grande
porte, acima das receitas provenientes da "bonança" de
exportações, "dissipando" (como se costumava dizer há não muito
tempo, quando o planejamento de investimentos gozava de alto prestígio) grande
parte desses recursos na importação de bens de consumo e na fuga de capitais.
A responsabilidade por esses
eventos, contudo, é tanto da comunidade banqueira internacional como dos
responsáveis pelas decisões públicas e privadas no México. Alguns anos atrás,
antes da crise da dívida, os bancos eram freqüentemente elogiados pela
agilidade e lisura com que, durante os anos 70, canalizavam fundos dos exportadores
de petróleo do Oriente Médio para os países importadores desse produto, cujos
balanços de pagamento tinham sido pesadamente afetados pelos súbitos aumentos
de preço. Entretanto, os casos do México, Nigéria e outros demonstram que os
bancos emprestavam com ainda menores exigências aos países exportadores de
petróleo que, contra todas as regras de prudência, estavam ocupados em
desenvolver uma capacidade de absorção de fundos estrangeiros em volume muito
superior ao de suas infladas receitas de exportação. O fato é que, naquele
momento, os bancos internacionais encantaram-se com esses países que, ao
contrário de tantos das outras áreas subdesenvolvidas, podiam vangloriar-se de
contar com um sólido patrimônio, de inquestionável segurança, como o petróleo no
solo. Seu desejo de tornar esses países seus clientes foi simplesmente
irresistível. Assim, tanto quanto os responsáveis pelas políticas
governamentais dos países tomadores, os bancos contribuíram para transformar a
bonança em desastre.
Da ótica dos latino-americanos,
portanto, não existe uma boa razão para sermões tão unilaterais. Estão
igualmente arredios à mensagem dessas admoestações, com seu irrestrito
elogio à liberdade de mercado e sua condenação ao Estado. Os governantes
autoritários dos países do Cone Sul, por seu lado, já haviam experimentado
intensivamente e sem sucesso, nos anos 70, políticas governamentais inspiradas
pelas doutrinas do livre mercado, de forma que essas experiências estão agora
associadas, nas mentes dos latino-americanos democráticos, a regimes militares
desumanos e a um fracasso lamentável (Foxley, 1984). Ademais, se todos os
grandes devedores latino-americanos tiveram de passar pela dolorosa contração
do período recente, isso se deveu precisamente ao funcionamento sem obstáculos
do livre mercado internacional de fundos de empréstimos nos anos que
antecederam à crise da dívida de 1982. É realmente notável como, depois de
quase trinta anos de ordeiras e produtivas transferências de capital
organizadas sob a égide de governos e instituições como o Banco Mundial e o
Banco Interamericano de Desenvolvimento, as subitamente liberadas energias da
livre iniciativa nas finanças internacionais tenham conseguido, em menos de uma
década, produzir uma verdadeira devastação econômica mundial.
Eis aí, portanto, algumas
razões específicas para o atual desencontro entre norte-americanos e
latino-americanos. No entanto, o obstáculo mais fundamental para um diálogo
proveitoso entre as duas partes é essa estranha virada: os que, há não muito
tempo, costumavam orgulhar-se de seu pragmatismo, passaram agora repentinamente
a verberar as mais gritantes ideologias, enquanto que os ideólogos de ontem,
cansados de seu conjunto anterior de certezas e "soluções", ficam
exasperados com os neófitos que lhes querem impingir outro.
Notas
Biográficas
1 - Exclui o Caribe, exceto a República Dominicana e o Haiti. Todos os dados estatísticos referidos nas páginas que seguem provém do anuário estatístico da CEPAL (ECLA, 1984), complementado, em alguns casos, com cifras do banco de dados da referida instituição, e do Banco Mundial (World Bank, 1985).
2 - Este último, mencionado aqui como um exemplo, é estudo sobre a Colômbia.
3 - Para um interessante estudo de caso, ver Nochteff (1984).
4 - O livro é de co-autoria de Francisco Eduardo Pires de Souza, mas estou me referindo aqui ao seu primeiro capítulo, que é de Castro.
5 - Mesmo isso não deve ter sido fácil, de modo algum, pois significou a quebra do que fora até então uma espécie de código de conduta. Apesar do caráter autoritário do regime militar brasileiro, seus oponentes tiveram possibilidade de publicar muitos comentários sobre as políticas econômicas em curso, e tais comentários foram sempre infalivelmente críticos, sendo aplaudidos por isso. Castro dedica-se longamente a certas críticas quase rituais à industrialização substitutiva de importações, principalmente a de que ela conduziria a um "estrangulamento" em virtude do crescimento da necessidade de novas importações, ou a de que ela atenderia somente às necessidades de uma classe média restrita. Castro explica de modo paciente mas incisivo como tais críticas revelam-se infundadas em face do tipo de indústrias que receberam prioridade nos anos 70. Discute também comentários polêmicos anteriores de outros economistas brasileiros, como Carlos Lessa, Maria da Conceição Tavares e Edmar Bacha, com a intenção de afirmar, a meu ver, a necessidade de uma visão mais diferenciada das políticas econômicas adotadas pelos vários governos militares. Albert Fishlow parece não captar essa força do argumento de Castro nos comentários críticos que escreve a respeito e que, no mais, são bastante válidos (cf. Fishlow, 1986, p. 49- 51).
6 - Para um argumento segundo essa linha de pensamento, ver Nelson, 1961, p. 351-64.
7 - Ver também pesquisa desenvolvida por R. D. Norton (cf. Norton, 1986, p. 1-40).
8 - O termo é provavelmente de Francisco Lopes, cujo livro com esse título foi publicado logo após a reforma ocorrida no Brasil (Ver Lopes, 1986). Outros que fizeram contribuições importantes para essa discussão foram Pérsio Arida, Edmar Bacha, Luiz Carlos Bresser Pereira e André Lara Resende, no Brasil, e Roberto Frenkel e Daniel Heymann, na Argentina.
9 - Aplicou-se um plano semelhante em Israel, em julho de 1985. Ver o artigo de Michael Bruno, in Arida, P. (org.), 1986. Esse artigo foi originalmente publicado em hebraico, no Riva on Lekaltala, em outubro de 1985.
10 - As idéias do parágrafo anterior adquiriram forma durante uma conferência sobre a inflação latino-americana realizada em Caracas, em março de 1986, basicamente numa discussão do trabalho de René Cortazar sobre problemas inflacionários que um novo Chile democrático teria de enfrentar. Os trabalhos e discussões dessa conferência serão publicados no nº 9 da revista Pensamiento Iberoamericano, periódico que a patrocinou.
11 - Essa é a expressão mais comumente utilizada no Brasil para designar a reforma monetária.
12 - Quase perdi meu cargo de consultor na Colômbia porque me recusei a forçar demasiadamente nesse sentido. Ver Hirschman, 1984.
13 - Para algumas observações críticas à política atual dos Estados Unidos, segundo essa linha de argumentação burkiana, ver Foxley, 1985.
14 - Guillermo O'Donnell faz uma pergunta semelhante, relacionada com o caso dos devedores latino-americanos em particular (cf. O'Donnell, 1985).
15 - "Wallflower theory of finance", onde wallflower alude à moça que, num baile, não consegue dançar porque nenhum cavalheiro a convida e ela se sente impedida de tomar a iniciativa. (N.T.)
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Este trabalho foi preparado para o XIII International Congress of the Latin American Studies Association, realizado em Boston, EUA, de 23 a 25 de outubro de 1986. Como passo preliminar à elaboração do artigo, o autor visitou o Brasil, Argentina, Chile e México, com bolsa de viagem concedida pela Fundação Ford, valendo-se desta oportunidade para agradecer esse apoio, a prestatividade dos representantes da Fundação no Rio de Janeiro e no México, bem como a presteza em compartilhar informações e idéias que encontrou em seus amigos e interlocutores latino-americanos.
Hirschmann escreveu este artigo no primeiro semestre de 1986, de modo que sua análise da política econômica brasileira do período recente limita-se à primeira fase do chamado Plano Cruzado. (N. do E.)
Traduzido do inglês pela TRADUTEC, com revisão de André
Villalobos.